完善我國建筑節能領域法律法規的建議

劉曌

完善建筑節能領域法規體系的必要性很多發達國家對于建筑節能都建立了完整的法律體系，對建筑節能工作的開展起到了積極的推動作用。日本是能源匱乏的國家，早在1979年便頒布實施了《合理用能法》，對能源消耗標準作了嚴格的規定，并對建設方的節能義務作了規定；1998年制定了《2010年能源供應和需求的長期展望》，強調通過采用穩定的節能措施來控制能源需求。美國是人均能源占有量最多、能源相對豐富的國家，但同樣重視能源節約方面的立法，1991～1998年共發布了10部行政令和2份總統備忘錄來推動建筑節能；相繼出臺了《資源節約與恢復法》、《聯邦能源管理改進法》、《國家能源政策法》等多部法律，對建筑節能相關問題進行了規定；2003年出臺的《能源部能源戰略計劃》更是把“提高能源利用率”上升到了能源安全戰略的高度。我國建筑節能存在的主要問題之一就是新建建筑貫徹節能設計標準的比例過低，建設部2000年曾對北方采暖地區貫徹建筑節能設計標準的情況進行了檢查，發現達到建筑節能設計標準的節能建筑只占同期建筑總量的5.7%，同時社會和公眾缺乏建筑節能意識，致使建筑節能工作缺乏積極性和自覺性。因此，需要政府制定相應的強制性法律法規來推動建筑節能工作的順利進行，完善我國建筑節能領域的法規體系是現階段一項迫切的任務。

建筑節能法規體系的現狀分析

1994年建設部成立了節能工作協調小組與建筑節能辦公室，開始有組織地制定建筑節能政策并予以實施。《建筑節能“九五”計劃和2010年規劃》和《建筑節能“十五”計劃綱要》確立了開展建筑節能的目標、階段與任務；建設部多次下發關于實施建筑節能標準的通知，推動建筑節能標準的執行；1997年八屆人大常委會通過了《中華人民共和國節約能源法》（以下簡稱《節能法》），將節能確立為國家經濟發展的一項長遠戰略，第一次通過立法的形式對合理利用能源、調整能源消費結構、節約能源、鼓勵開發和利用新能源、推進節能技術進步等做出了相應的規定?！豆澞芊ā返念C布對推進全社會節約能源、提高能源利用效率、保護環境、保障國民經濟和社會的發展起到了重要作用，同時也對建筑節能工作起到了一定的規范和引導作用。為了貫徹執行《節能法》和推動建筑節能50%設計標準的實施，2000年2月18日，建設部頒發了76號部長令《民用建筑節能管理規定》，對建設項目有關建筑節能的審批、設計、施工、工程質量監督及運營管理各個環節作了明確規定，提出了具體處罰措施。

目前，我國建筑節能相關法規體系還不完善，存在的主要問題有：第一，缺乏系統的針對建筑節能的法律。我國目前沒有專門對建筑節能立法，相關的法律中也缺少關于建筑節能的具體規定。因此，建筑節能缺乏明確的法律依據。第二，具有操作性的法規層次較低，法律效力不大。我國建筑節能領域具有操作性的法規多是由建設部制定的一些辦法、規定和通知等，在具體運用中難以產生法律效力，缺乏對行為主體的法律制約，對建筑節能工作的推動與監管力度遠遠不夠。第三，有關法律法規滯后。我國目前執行的一些法律法規還是從過去計劃經濟體制延續下來的，由于時空差異已出現適用范圍有誤、規定內容過時等問題，急需補充和修訂。第四，法規體系結構不完善。目前《建筑法》中關于建筑節能的規定存在空白，而國務院也沒有出臺相應的行政法規，建筑節能法規在結構上還很不完善，法規體系尚未形成。

完善建筑節能法規體系的構想

針對我國建筑節能法規的現狀和問題，分別對四個法律文件提出相應建議，旨在從內容和結構上完善建筑節能法規體系。

修改《節能法》的建議。《節能法》作為國家能源節約方面的根本法律，對建筑節能工作有總體的規范和引導作用。對《節能法》中建筑節能相關規定的修改意見如下：一是擴大《節能法》的調整范圍，把建筑的終端能源消耗納入其中，并作為重點調整對象之一；二是強制措施和獎勵機制相結合，將市場調節機制、政府調控機制、社會調整機制結合起來，為建筑節能制定相應的經濟激勵政策提供法律依據。

修改《建筑法》的建議?！督ㄖā纷鳛榻ㄖI的根本法律，是調整建設領域各項活動的法律基礎，必然要為開展建筑節能工作提供法律依據，而現行的《建筑法》中缺少建筑節能的相關內容。因此，建議借修改《建筑法》之機，在《建筑法》中增加有關建筑節能的條款，這是推動建筑節能工作的迫切要求。

制定《建筑節能管理條例》的建議。《民用建筑節能管理規定》作為部門規章，在實際工作中表現出了法律效力不足的缺陷。因此建議加快制定和出臺《建筑節能管理條例》，由國務院頒布，以改變目前建筑節能領域行政法規缺位的現狀，從而完善建筑節能的法律依據，提高執法效力。

修訂《民用建筑節能管理規定》的建議。2000年建設部發布的《民用建筑節能管理規定》對推動各地的建筑節能工作發揮了一定的作用。隨著建筑節能工作的深入，須對其適用范圍和調整對象等方面進行修改，以適應在民用建筑節能中開展各項具體工作的需要。主要修訂意見有：調整適用范圍，使其不僅適用于嚴寒和寒冷地區，還適用于夏熱冬冷地區和夏熱冬暖地區，成為三個氣候帶通用的部門規章；增加調整對象，除加強對新建建筑執行節能標準的全過程監督管理的規定外，應增加對既有建筑節能改造工作的指導意見，明確既有建筑節能目標、融資渠道、考核驗收體系等內容；對違反規定的行政處罰措施進行細化，加強規定的執行力度。

當然，在對以上法規進行修改和制定的過程中，除了補充、制定和完善具體的法規條文，還要加強法規之間的協調統一，形成一個互相聯系、協調一致的建筑節能法規體系。在此基礎上，地方政府應結合地方特點和需要制定相應的法規，指導地方的建筑節能工作，使建筑節能走上法制化和規范化的軌道。