立足區域特點，構建“失地”農民的長效保障機制

褚悟忠

農村“失地”農民關注的五大焦點問題

土地利益保障問題。通過對浙江省十個城郊結合部的鄉村進行調研，十個村共有耕地面積7729畝，已征用耕地4830畝，其中100%征用的村有2個；80～90%有4個；40～50%有2個；5%以下有2個。土地征用數和“失地”勞力數比例為1∶2.1。據調查發現大多數農民對國家和政府征用土地并不反對，他們不滿意的是作為土地所有者的利益保障問題，主要表現在兩個方面：一是普遍反映征地補償標準低于期望值。調查的十個村征地價格最高為每畝8萬元；最低為每畝1萬元；平均每畝3.5萬元。其中有5個村的征地價格低于平均水平。盡管經濟發達、地處城郊的土地征地補償標準相對較高，但不少村土地一次性全部被征完，按照土地的市場價值、預期收益和目前農村人均生活消費支出以及相對農村的最低生活保障水平，從總體上看，現行的補償標準明顯偏低，確實難以維持農民長遠的生計。二是普遍反映土地增值收益得不到惠及。隨著城市化建設的推進及房地產經濟的發展，土地作為不可再生的資源，日漸稀缺珍貴，其商品市場價值發生了巨大的變化。據了解，目前當地的工業用地市值每畝可達四五十萬，商業用地每畝可達一百多萬。在通過對我省十個城郊結合部的鄉村進行調研的被征用的土地中，用于經濟開發區建設的占35%；房地產開發的占41%；公共建設占24%。其中，工業和商業用地占多數，還不包括一些有收益的準公益用地如高速公路等。政府對土地一級市場實行壟斷，低成本從農民手中征地后，在土地交易中得到較為可觀的收益，農民則不能分享這些增殖收益，相比巨大的差異，難免會產生不公平、不合理的想法，再則有些村征地補償款被拖欠、挪用、克扣，更激化了農民的不滿情緒。

養老保障問題。據調研表明，農民被征地時最強烈的要求就是能夠集體辦理社會養老保險。在他們心目中有一個根深蒂固的理念，就是只要擁有土地，就有穩定的經濟來源，養老就有保障，而一旦失去土地，他們便無所適從，隨著時代的發展和社會觀念的改變，多數農民已不在堅信和依賴“養兒防老”這種傳統的家庭養老方式，為了解決后顧之憂，更多的只能轉而尋求社會保障。目前集體辦理養老保險存在四個問題：一是現行的社會理養老保險存在不少限制性的政策規定如投保年齡段、繳費方式等，農民不易理解和接受；二是農民對政府、集體、個人按比例負擔保費的方式不滿意，認為個人承擔的比例過高；三是村集體經濟發展不平衡，不少經濟薄弱村無法承受全村參保的巨額保費；四是投保的養老金標準偏低，只能夠解決吃飯問題，而忽視了物價上漲的因素?？梢娔壳啊笆У亍鞭r民集體社保還存在覆蓋面窄、負擔重、險種少、標準低等問題，農民反響強烈。

醫療保障問題。目前全省正在實施新型農村合作醫療保險制度，因保費低廉，比較受歡迎，村集體基本上都能夠出資統一辦理。雖然新型農村合作醫療保險制度對減輕農民負擔，緩解農民“看病難”起到了積極的作用，但補助額偏低，個人看病仍需承擔不少的費用。對于一個沒有多少收入的家庭來說的確不堪重負，新型農村合作醫療保險制度對他們來說仍是“杯水車薪”。因此“失地”農民怕看病，看不起病，有的即使得了大病也不敢住院，因為拿到的土地補償款只能夠維持基本的生活，一旦生了大病，就必須從“吃飯錢”中拿出一部分來看病，很可能花了，病沒看好，吃飯又成了問題。

最低生活保障問題。“失地”農民表面上成為城鎮居民，但《城市居民最低生活保障條例》適用的范圍僅限于非農村戶口的城鎮居民，城鄉二元化的體制使“城中村”的農民無法享受城鎮居民最低生活保障待遇。過去依靠土地可以自給自足，維持最基本的生活，現在土地被征用，年齡大了找不到工作，沒有其他經濟來源，又不符合最低生活保障條件，一旦有限的補償安置費用吃完用完后，維持基本生活必然會成問題。

就業保障問題。隨著城鎮化建設和經濟建設的加速，早期“誰征地，誰安置”的政策已很難執行，目前各地普遍采用貨幣安置即征地時一次性支付安置費，讓“失地”農民自謀職業。我省由于經濟比較發達，民營企業和個體作坊眾多，因此“失地”農民自謀職業相對比較容易，且還有不少農民失地前已經棄農經商，如調查資料顯示：十個村勞動力年齡段經商務工的占61.3%；無業的占18.3%；其他占20.4%。但就整體而言，尤其是那些純農業的，文化偏低，年齡偏大，身體殘弱，無一技之長的“失地”農民就業方面明顯處于劣勢，很容易陷入失地又失業的困境。因此就業保障問題是“失地”農民最迫切的愿望和要求。

“失地”農民保障問題引發的負面效應

“征地難”、“拆遷難”、“進場難”成為普遍現象。目前基層政府最困難的就是“征地難”、“拆遷難”，舊城改造計劃實施難。雖然經政府部門做了大量工作后，土地被征用了，但是施工企業“進場難”也是一個突出問題?！笆У亍鞭r民對征地補償安置標準不滿，導致對施工企業進場進行阻擾，群發性事件的發生。因此“征地難”、“拆遷難”、“進場難”現象已成為制約經濟社會發展的新“瓶頸”，一定程度上影響了城鎮發展的速度。

部分“失地”農民的生活水平有所下降。經濟發達地區及城鎮郊區的“失地”農民得到的補償相對較高，外出務工的機會相對較多，有些還能合理地運用補償資金自主創業，生活穩定并有所提高。但經濟欠發達及偏遠地區的“失地”農民生活水平下降的現象比較普遍，據調查資料顯示，46%的“失地”農民的生活水平有所下降，部分“失地”農民成為“種地無田，就業無崗，保障無份，創業無錢”的群體，由此引發諸多社會矛盾。

群體上訪、越級上訪的現象日漸增多。從信訪部門掌握的數據表明，近幾年各地因土地征用引發的集體上訪事件明顯增多，因征用征地補償安置以及享受保障問題而導致信訪次數更是大幅攀升?！笆У亍鞭r民這一現象的存在，如果沒有從根本上解決他們的就業和基本生活保障問題，就極有可能成為嚴重的社會問題和不安定因素。

干群關系無法得到改善?！笆У亍鞭r民要求得到更多的征地補償和和享受最低的生活保障已成為他們的愿望，但征地的政策、政府的財力又無法滿足“失地”農民要求，他們的實際困難和問題得不到及時解決，再加上有時政府工作人員工作方式方法簡單粗暴，干群關系日趨緊張。引發了許多社會矛盾和潛在的不穩定因素。

足區域特點，著力構建“失地”農民的長效保障機制

我省具有民營經濟發達，土地利用率和市場價值高，經營意識強的特點。隨著城市化建設和經濟社會發展，“失地”農民的群體勢必不斷增加。維護“失地”農民的利益，確保和諧穩定是建設小康新農村，推進城鎮發展的迫切需要。因此足區域特點，著力構建“失地”農民的長效保障機制，按照“維護基本權益，保障可持續生計”的原則，逐步建立“經濟補償，社會保障，就業服務”三位一體的“失地”農民的長效保障機制，實現一次性補償向長期性保障的戰略轉變，使“失地”農民“失有所補，勞有所業，病有所醫，貧有所濟，老有所養”。這個機制應該包括以下幾個方面：

完善的、科學的征地安置補償機制。目前征地安置補償是“失地”農民在城鎮化進程中能獲得最直接的經濟效益，也是他們最重要的生活保證，同時也是最容易引發征地矛盾的焦點。因此完善有關法律法規，進一步規范征地權的運用，充分尊重農民對土地財產的所有權及其使用、收益和處分權，堅持從實際出發，尋找政府、用地單位、“失地”農民間最佳的利益聯結，建立科學合理的征地補償和利益分享機制，是解決“失地”農民問題的關鍵。

政府要充分考慮農村的經濟發展和農民收入增長的實際，在壟斷土地一級市場的基礎上，適當降低稅費，調整土地出讓收益，逐步提高征地補償標準。同時可實行土地征用分類補償辦法。對公益性項目用地如城市道路、廣場、綠地等，可按照“片區綜合價”統征統補；對工業、商業性項目用地如房地產開發、標準廠房、各類商品市場等，除提高征地補償標準外，還應建立合理的利益分享機制，允許集體經濟組織代表“失地”農民同征地單位平等協商談判，使“失地”農民在所征土地的收益中分享利益。

健全完善“失地”農民的社會保障機制。一是要健全完善“失地”農民的養老保障機制。要讓失地”農民向城鎮居民一樣進入社會養老保障體系，即便在失去生產資料、經濟來源后仍然能夠“老有所養”，解除他們的后顧之憂。二是要健全完善“失地”農民的醫療保障機制。醫療保障機制要及早進入城鎮社會大病統籌醫療，擴大基本醫療保險覆蓋面，讓“失地”農民“病有所醫”，防止他們因病致貧、因病返貧的現象發生。三是要健全完善城鄉統籌的最低生活保障機制。要打破城鄉壁壘，擴大覆蓋面，使“失地”農民有最基本的經濟來源保障，享有從政府中獲得基本生活物質幫助的權利，實現“貧有所濟”。

“失地”農民的養老、醫療保險以及最低生活保障問題歸根到底就是一個資金財力問題，從政府角度講，應當進一步加大財政支持力度，多方籌資建立“失地”農民保障專項基金，制定各項優惠政策，鼓勵各地根據實際情況，探索建立新型農村社會養老保險制度，健全推廣農村新型合作醫療保險制度，加快構建覆蓋城鄉的社會救助體系。村集體組織角度講，一是要想方設法壯大集體經濟，在統一規劃的前提下，充分利用留地自行開發建設各類市場、標準廠房等，用于租賃經營，發展三產，提高村級集體收入，增強村級集體的調控能力。二是土地征用補償費用由集體按適當比例統一提留，專項用于養老和醫療保險。三是加快推進農村集體經濟股份制改革，將包括土地再內的集體資產核資折股，量化到個人，組建村級股份合作社，通過運作土地等資產資源的收益，讓“失地”農民獲得長期穩定的土地收益。從“失地”農民的角度講，要更新觀念，樹立大局觀念和發展意識，合理支配土地補償安置費，科學理財，積極參保，在條件允許的基礎上，還可以參加商業保險，為自己多留一份保障。

健全完善“失地”農民的就業服務體系。健全完善“失地”農民的就業服務體系就是要強化政府在促進就業方面的公共服務職能。通過制定出臺各項就業優惠政策，加強就業技能的培訓，拓寬就業渠道等方式，切實解決“失地”農民可持續發展的問題，讓他們“勞有所業，增收有門”。一是要完善落實“失地”農民就業創業政策優惠機制，制定和實施保護性就業政策，把他們納入再就業的的工程范疇，鼓勵自謀職業，要在行政許可、稅費減免、小額貸款等方面為他們創業提供各種優惠。二是要完善落實就業培訓機制。充分利用區域內培訓資源，開展多功能、多技能的培訓，重點加強實用技能的培訓。要主動聯合大中型企業，開展崗位定向專業培訓，確保參加培訓的“失地”農民能夠盡快就業。三是拓寬就業安置渠道，提高推薦就業和勞務輸出的力度，千方百計創造出更多的就業崗位。鼓勵支持村集體組織通過利用留地興辦市場和企業，組建村居物業管理公司等方式，自行創造就業崗位，內部消化富余勞動力。四是要創新勞務供求雙向信息服務機制。要認真開展“失地”農民求職意向調查，建立基本情況信息庫，構建勞動信息網絡，暢通勞務供求雙向信息渠道。五是要完善市場就業導向機制，引導他們轉變就業觀念，主動適應市場化就業方式。

“失地”農民保障問題事關農民生存，農村發展和社會和諧，穩定，要始終堅持和落實以人為本的科學發展觀，把解決“三農”問題放在重中之重，想農民所想，憂農民所憂，為實施“十一五”規劃，全面推進社會主義新農村建設不懈努力。