論對新聞媒體的法律監管

闞敬俠

摘 要：英國媒體丑聞是傳統新聞出版自由和媒體監管模式雙重失效的結果。當代新聞出版自由必須接受法律的監管，新聞自由與媒體法律監管相輔相成。如今，對新聞媒體違法行為加強行政監管也成為時代趨勢。當然這種管理必須堅持利益衡量下的法治原則，新的媒體職業倫理首先是堅持法治精神。

關鍵詞：新聞 媒體 自由 法律 法治 監管

【中圖分類號】DF01 【文獻標識碼】A

今年3月18日，因2011年《世界新聞報》竊聽丑聞和2012年英國廣播公司性丑聞持續發酵，英國首相宣布將建立具有法律效力的新機構，取代之前用于行業自律的新聞投訴委員會，對新聞媒體實施更加嚴厲的監管。這一事件引發國際新聞界廣泛關注，也引發了人們對于西方傳統新聞出版自由與新聞媒體監管之關系的新思考。

一、英國媒體丑聞是傳統新聞出版自由和媒體監管模式的雙重失效

新聞出版自由是英國人彌爾頓首次提出的反對封建專制主義的最響亮號角。傳統的新聞出版自由觀認為，國會和政府不能制定法律限制新聞媒體的采訪報道自由。因此，英美法系沒有國會制定的《新聞法》，而是依據憲法和判例法解決有關新聞媒體和新聞報道的訴訟和其他糾紛。法、德、瑞典等大陸法系國家，依照其成文法傳統，制定有《出版自由法》，核心是保障新聞出版自由。在自由競爭的資本主義早期，出于政治、經濟、文化發展需要，新聞自由的空間相對很大，新聞媒體逐漸發展出一套以自由的言論市場和社會責任論為基礎的比較成熟的職業倫理，西方各國也很少通過議會立法對新聞媒體主動進行限制性監管。

但是，一旦新聞出版自由成為國家的一種制度性安排，它就必須在制度的框架內行動，受到一定的限制。在20世紀60年代的美國，新聞出版自由時常面臨顛覆政府罪、泄密罪等刑事指控和侵犯隱私、誹謗名譽等民事訴訟，由此從判例法中發展出一套法律規則，一次次明確新聞出版自由的邊界。英國判例法也同樣如此，但遠不如美國有關判例法那樣健全有效。為了在不妨礙新聞出版自由的條件下更好地約束新聞媒體的行為，英國1991年設立了新聞行業自律機構——新聞投訴委員會（Press Complaints Commission）實施自我監管，建立職業倫理標準，對新聞報道糾紛進行協調仲裁，但沒有強制力。直到該委員會因《世界新聞報》竊聽丑聞暴露出監管乏力并于2012年3月8日被宣布解散之前，它所確立的新聞媒體行業自律制度，曾經被一些人奉為圭臬。

為何一向模范的英國媒體如今出現如此亂象？筆者以為，原因有二：一是英國政界與媒體關系過于密切，二是英國的媒體監管模式低效。就新聞出版自由而言，英國貴族階層遠不如美國社會寬容，這可能導致一種反彈，使得八卦新聞幾乎成為英國媒體和社會的專利。其實，竊聽丑聞本來更多是政商勾結的丑聞，是英國政府放任媒體產業過度兼并和壟斷造成的。但英國政客一向善于轉移公眾視線，很快將矛頭指向媒體。例如：1997年英國王妃戴安娜車禍死亡案發后，英國官方首先使輿論歸罪于跟蹤采訪的攝影記者，大力討伐英國新聞界，借機進一步嚴格新聞職業倫理標準。2007年，耗資巨大、歷經多年的調查報告所提及的很多政治、外交、家庭因素，則有意無意地被忽略了。直到2008年，法院最終裁決歸因于酒后駕車導致交通事故，外加不痛不癢的一句：記者跟蹤是造成車禍的原因之一，但駁回了對記者的刑事指控。而關于事實真相，至今仍然撲朔迷離。英國的媒體自律一向頗顯矛盾。公民和媒體熱衷于色情和八卦。試想，如果當社會和媒體自身都不再寄望媒體成為公民自由和權利的保護者和社會進步的推動者之時，支撐傳統新聞自由的社會基礎發生巨變，又有何理由捍衛曾經幾乎不受干涉的新聞自由？媒體的優良傳統風光難再，傳統的新聞自由看來似乎不再適合當下。但獨立的監管機構只能處理些雞毛蒜皮的事情，對涉及政界高官的重大案子難以查辦。政府官員則是睜只眼閉只眼，不是因為愛惜“新聞自由”，而是由于可從中牟利。壟斷媒體集團深度介入政治傾軋結果使媒體集體蒙羞，政府對少數不良媒體的放縱和缺乏有效監管最終連累了多數無辜媒體。

二、當代新聞出版自由與媒體法律監管相輔相成

現在，必須理性地正確對待媒體的法律監管。首先必須承認，即使再自由的媒體也需要監管，只不過監管的程度不同而已。應當看到，當代媒體的定位、功能已經與以前大不相同，他們的主要角色已經從公民言論自由的捍衛者變為自我逐利的市場主體，傳統的新聞出版自由逐漸失去了原有的社會基礎。特別是隨著全球化和壟斷資本主義進入更高階段，政府、政客、明星、資本對新聞媒體的壟斷程度在不斷增加，部分新聞媒體不再是公民實現言論自由的工具，而更多地成為資本家和政客牟利的商業體，濫用新聞自由的可能性在不斷增加。在意識形態屬性之外，新聞媒體已經成為市場主體，跨國的、跨地區的、跨行業的新聞媒體股份公司已經越來越成為相互平等交換的社會成員一分子。褪去先前作為普羅大眾先驅者的光環，而成為一個普通的文化生產商，滿足別人需求的行為本身是為了實現自己的利益，而并不主要是為了促進社會的公共利益，當然這兩種結果可能并行不悖，也可能南轅北轍。誠然，媒體逐利并非罪惡，只要合法獲利，就屬正當。如同現代國家通過私有制和市場經濟制度普遍保障公民享有創造和擁有私有財產的自由，實現利己主義與利他主義的共贏一樣，新聞媒體也完全可以兼顧社會效益與經濟效益，但這必須要有法律的有效保障和監督。

其次，對媒體的監管是貫徹法律平等原則的需要?，F代國家的法治要義是平等對待每個主體，而不論其道德高下、社會地位如何。法律總是針對品性不一的個體，預防最壞的結果，促進更好的結果，從而達到利益平衡。雖然，當代西方新聞媒體也不是一點都沒有社會責任感，總有一些新聞媒體和新聞工作者胸懷理想。但法律不是專為少數人規定的，而是針對全體。在新聞傳播領域，和其他社會領域一樣，為了防范大的多數不那么高尚的新聞媒體對公民自由和權利、社會公共利益的過度侵蝕，實施法律監管無疑成為必然。發生竊聽丑聞的英國媒體主要是默多克旗下的新聞集團。這個龐大的跨國媒體帝國與英國政界多名政府高官長期狼狽為奸竊聽公民隱私而牟利。長期大量存在電視明星性侵犯未成年人丑聞而至今才被發現的英國廣播公司，則是積弊叢生的英國王室特許老牌國有媒體。由此看來，無論是個人所有還是政府所有的新聞媒體，如果缺乏監管，都有可能為了一己私利突破道德底線，甚至公然違法，肆意侵犯他人自由和權利。這無疑是對新聞出版自由的濫用。2012年11月底，英國大法官Leveson公布了《世界新聞報》竊聽丑聞調查報告，指出英國媒體與政客、警方間的聯系過于親密，要求各政黨思考表態如何處理與媒體的關系，并建議成立新的更為嚴格的監管機構。當然，英國媒體和政界反對監管的聲音也不少。對大多數因受商業利益驅動而遠離公眾需求的新聞媒體和新聞工作者而言，如果有朝一日他們已經不被看作需要加以特殊保護的公民代言人，他們必須與其他公民、法人一樣平等地被置于法律的監管之下，平等地遵守憲法和法律。

三、對新聞媒體違法行為加強行政監管成為時代趨勢

毋庸諱言，由于世界范圍內新聞媒體的高度商業化，追求利潤的動機使得一些新聞媒體和新聞工作者完全喪失職業操守，甚至出現了賄賂、造假、竊聽、淫穢色情傳播等違法行為。由此，很多人慨嘆新聞職業道德是“無牙的老虎”，感到道德約束的乏力，但又懼怕法律監管會妨礙神圣的新聞出版自由。這正說明了時代的變化和趨勢。近年來，盡管不斷受到“侵犯新聞自由”的指責和擔憂，但權衡之下，美、歐、日、韓等國家和地區還是相繼加強了對新聞媒體有關淫穢色情內容的監管立法。

美國聯邦通訊委員會規定，電視節目任何時候都不得使用臟詞，否則就會被罰款。2006年3月24日，委員會公布了過去3年對節目中含有臟話和色情鏡頭的電視臺所開的罰單，美國各廣播公司被處以近400萬美元罰款，其中開給哥倫比亞廣播公司（CBS）的罰金高達360萬美元。同年6月，布什總統簽署了美國眾議院通過的《凈化廣播電視內容執行法案》，該法規定了高于此前10倍的最高為32.5萬美元的罰款，禁止廣播電視機構播出淫穢節目和不健康節目。此外，還有《防止兒童色情法》《兒童在線保護法》等四部法律限制未成年人瀏覽色情網站。

2005年，英國修改了《淫穢出版物法》，禁止觀看及下載色情圖片，對故意下載兒童色情圖片者最高可判處10年監禁。2013年3月18日，首相卡梅倫列舉了可能對媒體采取的新監管措施：責成媒體在頭版對虛假報道的受害者進行道歉，更正信息；對發生虛假報道的媒體處以營業額1%、總額不超過100萬英鎊罰款；制定更健全的行為準則；為虛假報道受害者提供免費仲裁；建立反應更迅速的投訴系統。德國政府在2008年設立了“風紀警察”，負責檢查商店內是否有色情出版物以及監視互聯網色情傳播。韓國要求在檢索同色情有關的關鍵詞時輸入實名和身份證號碼，確保只有成人后，才可以點擊瀏覽。

我國《憲法》（1982）、《關于加強網絡信息保護的決定》（2012）、《出版管理條例》（2001）、《廣播電視管理條例》（1997）、《互聯網信息服務管理辦法》（2000）、《國家人權行動計劃》等憲法、法律、法規和規范性文件都對保障公民的新聞出版自由、知情權、表達權和監督權以及新聞媒體的采訪權、批評權和監督權等等自由和權利作了規定。同時，主要對新聞媒體的興辦資質、內容、采編流程和行為等實施監管。

四、對新聞媒體的監管必須堅持利益衡量下的法治原則

現代國家本質上是法治國家，現代社會本質上必然走向越來越健全的法治狀態。因此，對新聞媒體任何形式的監管，當然也必須堅持法治原則。法治原則體現更為精致的法律技術，需要在不同的自由、權利主體之間尋求最大可能的利益平衡，實現平等、適度的保護，不因保護某些公民的一種自由和權利而不恰當地限制另一些公民的自由和權利。

肇始于20世紀30年代德國利益法學派的利益衡量方法，已經越來越多地成為國際公認和通行的法律方法。無論是在立法、司法、行政執法、民間調解仲裁等哪個方面，利益衡量都是必需的。進行利益衡量的基本原因有三：第一，各種自由、權利和合法利益之間內在地存在一種天然秩序，并非同等重要。在國家和社會發展的特定時期，某種自由、權利和合法利益必然處于優先發展和受保護地位。例如新聞出版自由就是資本主義社會優先保護的自由。第二，不同公民、群體的自由、權利和合法利益之間存在內在矛盾和沖突，有時保護前者的自由、權利和合法利益同時意味著限制后者的某些自由、權利和合法利益。如公民的言論自由與公民名譽權之間存在一定矛盾，新聞出版自由與保守國家、商業、個人秘密或隱私之間存在一定沖突，新聞出版自由和言論自由與社會公共秩序之間也存在一定的緊張關系。因此，保護和限制都必須適度、不過分。第三，法治的基本原則是人人平等，需要對每個主體的自由、權利和合法利益進行平等保護。值得注意的是，利益衡量的基本依據只能是憲法。

各國憲法都確立了公民的各項自由和權利，其中包括新聞出版自由。不同公民的自由和權利，其間必然存在各種各樣的利益矛盾。例如在限制新聞媒體對未成年人進行色情內容傳播的同時，可能會限制成年人的自由和新聞媒體的經營自由。因此，在對新聞媒體實施監管和限制的同時，必須考慮恰如其分。當然，這必定是一個艱難、反復的過程。

例如：美國一些限制新聞媒體的法律的出臺就并非一帆風順。那些保護青少年免受網絡黃毒侵害的法律，常被反對者認為是限制成年人的言論和閱讀自由。幾年前，美國最高法院就曾判決暫緩執行《兒童在線保護法》。如何在保護青少年身心健康與保護成年人言論自由和媒體企業的經營利潤之間找到平衡點，一直是美國政府的一道難題。同樣，由于面臨國內外輿論“侵犯新聞自由”的指責，這次英國首相卡梅倫主持通過的監管媒體的動議，首先是在英國三大政黨保守黨、自由民主黨和工黨之間達成一致，并將依據王室憲章特許制度，而避免通過議會立法對新聞媒體進行監管。不過，這一提議能否最終實施，目前仍未可知。

就我國而言，既存在類似情況，也有不同。黨的十八大確立了建設社會主義法治政府、法治國家和法治社會的目標，我國憲法保障言論自由和新聞出版自由，同時也通過法律、行政法規、規章等對新聞媒體加以監管，規定新聞媒體必須有上級主管單位的主管主辦制度。這種監管模式目前正在改革。隨著2011年發起的文化體制改革逐步推進，除了少數公益性新聞媒體之外，大多數新聞媒體將成為市場中的經營主體。毫無疑問，在推進法治政府、法治國家和法治社會一體建設的過程中，對新聞媒體的監管，當然也必須毫不例外地貫徹法治精神，堅持法治原則，對新聞媒體的違法行為及時有效依法予以追究。在對新聞媒體實行任何一項監管措施時，必須時刻注意以憲法為依據，進行利益衡量，在尊重公民的言論自由、新聞媒體和新聞工作者的自由、權利和合法利益的同時，也要注意保護公民的其他自由和權益以及社會公共利益，但又不能因此導致前者被過度削減。

不同的是，我國新聞媒體相對而言商業化、集團化程度不高，而且我國也沒有西方那樣的色情文化傳統，色情淫穢內容只部分存在于網絡節目。我國新聞媒體目前出現的主要職業倫理問題是新聞賄賂、虛假廣告，涉及到整個社會的法治環境，特別是某些利益集團的很多潛規則，不是新聞界一方所能解決，需要黨和國家通過加強立法和執法進行治理。我國傳統新聞媒體目前既面臨互聯網等新媒體的生存競爭壓力，又面臨不斷滿足宣傳國家法律政策、凝聚社會共識、服務公眾實際生活等各種各樣不同需要的壓力，當前主要的問題是如何生存發展。而互聯網在擴充公民言論自由和新聞出版自由的同時，也存在一些不負責任的謠傳、無端猜測和非理性情緒。在實現國家奮斗目標，特別是在建設文化強國方面，我國需要更大程度地發揮新聞媒體的社會作用。因此，對新聞媒體的監管思路和模式，就必須適應現實需要，給予其更多的自由度和權利保障，同時引導其探索制訂科學的職業規則和職業倫理，按照實際需要、新聞價值、社會效果決定新聞報道，逐步減少和避免各種各樣名目繁多的指令性計劃式報道安排。

五、新的媒體職業倫理首先是堅持法治精神

從法治的角度，我們完全可以將類似竊聽、新聞賄賂、淫穢色情之類比較嚴重的新聞職業道德失范行為定性為違法行為加以懲處。對一些次要的問題，則交給新聞界自己處理，建立內部的新聞職業規范制度和道德懲戒制度。

無論是當代西方還是中國，處于信息化時代的全球互聯網傳播環境已經形成，新媒體技術日新月異。同時，高度商業化也成為媒體產業發展的必然趨勢。因此，在商業利潤誘惑、各種各樣的受眾偏好、傳播周期大大縮短、傳播技術便利等媒體工作環境下，傳統媒體職業倫理越來越受到挑戰。那些以前看來很好的新聞職業倫理標準，現在越來越難以得到堅守。所謂形勢比人強。重申優良傳統固然必要，但更重要的是如何適應新的環境發展和新的媒體倫理。

在空前的利益誘惑下，在如何迅速、最好地滿足受眾千奇百怪的需求并吸引他們的難題下，在生存競爭的巨大壓力下，新聞媒體需要根據新的形勢、新的環境，不斷探索、發展出新的職業倫理。我們應當引導媒體首先思考自己為什么而存在、自身的價值在何處、在一個怎樣的社會環境中才能實現和保持自己的價值。毫無疑問，同傳統媒體一樣，新媒體的價值仍然在于對社會的影響力。但是，相對于反對專制暴政的革命時期及和平建設初期，處于迅猛發展的新時期，尤其是對于現代法治社會而言，媒體的影響力主要取決于其守法的精神、公正持平的態度和客觀真實的內容，而不再主要是以前那種對舊秩序的無情鞭撻、對未來希望的熱情鼓吹和對人民的大聲疾呼。從某種意義上說，媒體以自身的行為在建構社會，甚至決定著我國發展成一個什么樣的社會、培養什么樣的公民。因此，在邁向社會主義法治國家、法治社會的過程中，在聚集、喚起和引領社會共識的過程中，我國媒體新的職業倫理首先是守法、公正、真實。如同黨和國家對新聞媒體的監管一樣，新聞媒體的職業自律首先也必須堅持法治精神。

堅持法治精神，就是要深入人民群眾，持久、深入、細致地傳播法律文化，培養公民意識和憲法意識。要發掘中華傳統法律文化的精華，要比較世界各國的法律文化，要推動憲法和法律的全面實施，要化解新的社會問題，要發現公民的善行義舉，要倡導人人守法的意識。

堅持法治精神，就要依法自覺規范自己的采編和經營行為，不能非法侵犯他人的自由、權利和合法利益。不編造虛假消息，不傳播虛假廣告，不刊播淫穢內容，不用不利事實敲詐別人，不竊取他人隱私，不侮辱他人人格，不挑起民族、宗教矛盾。

堅持法治精神，就要對人民群眾之間的矛盾糾紛依法分析說理，以事實為依據，以法律為準繩。對矛盾、分歧、問題的報道，不是偏聽偏信，而是兼聽則明；不是人云亦云，而是深入獨到地分析；不是以抨擊、批判為快，而是披露客觀事實，努力提出建設性意見；不是搞輿論審判，懷疑法律，而是尊重司法程序和裁決結果，進行正當的法律探討。

總之，在法律的世界里，自由與自覺同行，保障與監管并舉。新聞傳播領域也概莫能外。

（作者單位：中華全國新聞工作者協會）

（本文編輯：寧黎黎）