棚鄉(xiāng)“回頭路”，說了政治就不正確

夏柱智

編者按：上世紀(jì)90年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七站八所”人員臃腫、機構(gòu)癱瘓、職能不清等困境促使一些地方進行了探索性改革。其中，湖北把“七站八所”推向市場最有獨特性，也頗有爭議。這場改革解決了站所存在的一些痼疾性問題，但隨著改革大背景的轉(zhuǎn)換，這一改革樣式正在一些地方走上“回頭路”。

“棚鄉(xiāng)那場改革是失敗的”，2013年春，湖北棚鄉(xiāng)鎮(zhèn)信訪辦陳主任告訴筆者。

他說的那場改革是，上世紀(jì)90年代，湖北推行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革——以市場化改革為取向，把“七站八所”推向市場，成為“民辦非企業(yè)”單位。

棚鄉(xiāng)當(dāng)時成立了3個“民辦非企業(yè)”單位——文化體育中心、農(nóng)業(yè)服務(wù)中心和建環(huán)中心（以下簡稱“中心”）。以前“七站八所”人員失去干部身份，整合進這些中心。

陳主任之所以認(rèn)為改革是失敗的，是因為到2008年，棚鄉(xiāng)所在的地級市為了彌補人力不足，“收編”各中心的人員，整合到鄉(xiāng)鎮(zhèn)各具體職能部門，工資由財政保障。

在各地調(diào)研中，沒有一個地方干部認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜改取得了成功。

對于那場改革，湖北的地方政府一般還在形式上堅持，但各地的中心早已支離破碎，留下從事本職工作的人員很少，基本上被借調(diào)走了。棚鄉(xiāng)所在市只是較為徹底的典型例子。

不過，棚鄉(xiāng)的“回頭路”不僅是只做不說的，而且走得并不容易。

2008年的“回頭路”

從2005年底實施，到2008年初“收編”， 棚鄉(xiāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜改實際只運行了兩年。

2005年改革之前，陳主任在棚鄉(xiāng)文化中心工作，屬于自收自支的編制。改革之后，陳主任被整合進入農(nóng)業(yè)服務(wù)中心。

當(dāng)時政策規(guī)定，“七站八所”全部轉(zhuǎn)為“以錢養(yǎng)事”的中心運行機構(gòu)，原來農(nóng)口干部失去干部身份，政府通過“市場化機制”購買他們的服務(wù)，按照年度考核來付費，一年簽訂一次合同重新聘用。

這些農(nóng)口干部有一個新稱呼——“中心人員”。他們脫離整個政府運轉(zhuǎn)機制，不僅失去干部身份，還失去了固定場所，可以不到鄉(xiāng)鎮(zhèn)上班。按照政策，他們只需要完成簽訂合同所規(guī)定的各項服務(wù)，就可以拿到一年一萬多元。

但2年后的2008年初，棚鄉(xiāng)所在市發(fā)文，把“中心人員”整合進各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，分配到各個具體職能部門，做與普通公務(wù)員無異的事。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜改在該市走上了一條“回頭路”。

棚鄉(xiāng)的18個“中心人員”也就此離開了“以錢養(yǎng)事”的中心——17個被分配到鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門，只有1個與鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂合同后，開始自謀職業(yè)。

走“回頭路”的根本原因在于基層組織人力資源缺乏。以棚鄉(xiāng)為例，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)6村1一個林場，15000多人，5000余戶，又處在城市化擴張階段，政務(wù)極為繁重，依靠僅有的21個公務(wù)員是沒有辦法治理好農(nóng)村的。

陳主任認(rèn)為，該市普遍是這一做法，上級政府包括省里是完全知道的，基層只是運作，并不能說出來，說出來就是政治不正確的事情。

整合之后，“中心人員”實際成為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織最重要的干部力量，沒有他們，鄉(xiāng)鎮(zhèn)運行就面臨問題。他們是鄉(xiāng)鎮(zhèn)中最接近實際工作的一群人，工作最為辛苦。

但他們?nèi)匀徊皇歉刹可矸荩瑳]有公務(wù)員或事業(yè)編制，政治、經(jīng)濟上前途暗淡。

運行混亂的兩年

棚鄉(xiāng)3個中心運行的兩年，也是混亂的。按照陳主任的說法，新成立的“以錢養(yǎng)事”機構(gòu)“并沒有按照實際的職能運行一天”。

之所以如此，第一是人員走了，人心散了，到各中心的并不一定是專業(yè)技術(shù)人員，只是以中心人員的名義領(lǐng)取報酬；第二是并沒有一種制度化的方式，激勵中心為農(nóng)民提供服務(wù)，也難以設(shè)計一種制度來監(jiān)督他們?yōu)檗r(nóng)民提供服務(wù)。這種農(nóng)業(yè)服務(wù)本身是不可量化的。

棚鄉(xiāng)主要的農(nóng)作物是柑橘，但陳主任所到的農(nóng)服中心，沒有人懂得農(nóng)技。此前農(nóng)技推廣站的工作人員，在改革中分散到了其它部門，不懂得農(nóng)技的則充任到農(nóng)技隊伍中。

2007年，當(dāng)?shù)赜捎诜柿虾娃r(nóng)藥使用不當(dāng)，造成棚鄉(xiāng)柑橘大片死亡，涉及20畝地。

這些農(nóng)戶上訪到區(qū)農(nóng)林水局、市區(qū)政府，狀告農(nóng)資經(jīng)銷商要求賠償。地方政府調(diào)解沒有成功，農(nóng)戶又上訴到市中院。

最后，法院判決廠家承擔(dān)賠償責(zé)任。但廠家只賠償了十幾萬元，理由是廠家雖然負(fù)有推廣農(nóng)技的責(zé)任，但實際上是農(nóng)戶使用不當(dāng)，與廠家沒有關(guān)系。

企圖由生產(chǎn)農(nóng)資的廠家來指導(dǎo)千百萬農(nóng)戶是很難的，小農(nóng)的農(nóng)機需求有巨大的差異性，廠家很難監(jiān)督小農(nóng)使用農(nóng)藥化肥的方式。

身份與權(quán)利之爭

改革之后的兩年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心人員“心情都是一樣的，人心并不穩(wěn)定”，因為改革之后他們成為“三無人員”，“既不是干部，又不是農(nóng)民，又不是工人”。在福利工資待遇上是表面上的，在社會地位和政治地位上則是深層的。

有一個微小的細(xì)節(jié)讓他們一直有陰影。改革后，他們和公務(wù)員、事業(yè)編制人員雖然同在一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作，但不再有資格到食堂吃飯。這種落差讓他們感到心灰意冷。在2008年整合之后，他們才重獲資格。

雖然在2008年整合后，可以進入食堂吃飯，工資待遇也由財政保障，然而新的矛盾又出現(xiàn)。現(xiàn)實是公務(wù)員、事業(yè)編制合法地漲工資發(fā)福利，“中心人員”就需要自己聯(lián)合去爭取，形成了新的穩(wěn)定壓力。

2011年，棚鄉(xiāng)所在區(qū)上漲公務(wù)員和事業(yè)編制人員待遇，“中心人員”不涉及。知道之后，“中心人員”不服氣，群體到區(qū)政府上訪。

2012年，棚鄉(xiāng)所在區(qū)決定團購商品房，“中心人員”又不在區(qū)里考慮之列，遂向所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府反映，如果真的沒有，就要群體上訪。最后區(qū)里只得決定，“中心人員”和公務(wù)員、事業(yè)編制一樣可以參加團購。

經(jīng)過一系列的爭取，“中心人員”雖然在工資福利上有所保障，但在政治身份中并沒有納入干部體系或者說一個科層制內(nèi)部的晉升體系中，做得再好也是沒有政治前途的，提干招干輪不到他們。這形成的穩(wěn)定壓力仍然沒有得到根本的解決。

“回頭路”只是地方政府主導(dǎo)的補救措施。目前棚鄉(xiāng)所在市僅止于為了挽回?fù)p失和防止基層政府治理失控，由地方政府主導(dǎo)推動“只做不說”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜改“回頭路”。然而，深層次的矛盾依然存在，這需要更高層次的改革。

短時間改掉一個基層組織體系很容易，重新建立起一個基層組織體系卻很難。（作者單位：華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心）