我國地方政府融資平臺存在的問題及對策

李海冬

[摘要] 目前我國地方政府融資平臺的債務規(guī)模大，期限結(jié)構(gòu)不合理，風險高度集中于銀行，投資行為盲目已經(jīng)成為影響中國經(jīng)濟發(fā)展和金融系統(tǒng)安全運轉(zhuǎn)的一個重要因素。因此，必須通過完善法律體系，強化銀行信貸管理和資本約束機制，拓寬融資渠道，完善融資平臺的法人治理結(jié)構(gòu)等措施，通過風險化解手段，規(guī)范地方融資平臺的運作，使其在經(jīng)濟建設(shè)中發(fā)揮更為積極的作用。

[關(guān)鍵詞] 地方融資平臺；債務；問題；對策

[中圖分類號] F832 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2013）06- 0051- 02

地方政府融資平臺是由地方政府及其部門和機構(gòu)、所屬事業(yè)單位等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，具有政府公益性項目投融資功能，并擁有獨立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟實體，包括各類綜合性投資公司，如建設(shè)投資公司、建設(shè)開發(fā)公司、投資開發(fā)公司、投資控股公司、投資發(fā)展公司、投資集團公司、國有資產(chǎn)運營公司、國有資本經(jīng)營管理中心等，以及行業(yè)性投資公司，如交通投資公司等。

地方政府搭建融資平臺，為加大建設(shè)投入和加速經(jīng)濟發(fā)展提供了資金保障，尤其在保增長、擴內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)中發(fā)揮了積極作用。但是隨著負債規(guī)模的不斷擴大，新的問題顯現(xiàn)了出來。截至2010年底，全國地方政府性債務余額10.7萬億元，其中融資平臺公司政府性債務余額49 710.68億元，占地方政府性債務余額的46.38%。地方政府融資平臺債務問題已經(jīng)成為影響中國經(jīng)濟發(fā)展和金融系統(tǒng)安全運轉(zhuǎn)的一個重要的因素。

1 目前我國地方政府融資平臺存在的主要問題

1.1 債務規(guī)模龐大，存在違約風險

2010年底融資平臺公司政府性債務余額4.9萬億元， 其規(guī)模已經(jīng)相當于同年中國的國內(nèi)生產(chǎn)總值（39.8萬億元）的1/8。2010年全國地方政府財政收入僅為4.1萬億元，可以看出地方融資平臺的債務余額已經(jīng)超過了當年地方政府的全部財政收入之和。要保證如此龐大規(guī)模債務的如期償還的確是擺在眾多地方政府面前的一道難題。根據(jù)國家審計署的公布數(shù)據(jù)，截止2010年底有148家融資平臺公司存在逾期債務80.04億元，逾期債務率平均為16.26%，違約風險已初步顯現(xiàn)。

1.2 債務的期限結(jié)構(gòu)與項目的投資回收周期不匹配

2012年至2015年地方融資平臺到期債務占比分別為17.17%、11.37%、9.28%和7.48%，共計45.3%債務需在近年償還。但從地方融資平臺的資金使用方面來看，其60%以上的資金被用于交通運輸、市政等基礎(chǔ)設(shè)施和能源建設(shè)等長期投資項目，這些項目根本無法提供足夠的短期收益用于到期債務的償還。根據(jù)國家審計署公布的數(shù)據(jù)，僅2010年就有358家融資平臺公司需要通過借新還舊方式償還政府負有擔保責任的債務和其他相關(guān)債務1 059.71億元，借新還舊率平均為55.20%，債務的期限結(jié)構(gòu)與項目的投資回收周期不匹配已經(jīng)成為地方融資平臺運作中的一個突出的矛盾。

1.3 融資手段較為單一，風險高度集中銀行

目前，我國地方融資平臺的資金來源渠道有銀行貸款、其他單位和個人借款以及發(fā)行債券等幾種形式，但是接近80%的資金來主要源于銀行貸款。融資手段的相對單一，使得地方政府為了自己的融資平臺能夠得到足夠的資金，不得不向身邊的銀行“施壓”。而銀行也出于自身的特殊“考慮”，不斷地向地方政府的融資平臺公司“輸血”。 隨著融資規(guī)模的不斷增加，當收入形式單一尤其是長期依靠“土地財政”的地方政府無法保證償還銀行貸款本息時，銀行將承擔巨大的壞賬損失。一旦當這些損失超過了銀行本身的風險承受能力，那么將引起的整個金融體系的動蕩。

1.4 投資行為存在盲目性

地方政府融資平臺資金的投放使用普遍缺乏系統(tǒng)性，通常是哪個具體項目能獲得資金就先行啟動，在項目啟動之后發(fā)現(xiàn)項目建設(shè)資金預算不足就被迫追加預算；由于相關(guān)監(jiān)管部門不會對在建工程采取強硬的清理整頓措施從而造成實質(zhì)性的損失，所以“最理想”的資金運用模式就變成了利用有限的資金在短期內(nèi)啟動盡可能多的建設(shè)項目。如此盲目投資的結(jié)果就是資金浪費嚴重和投資回報低下。資金浪費的結(jié)果是繼續(xù)大規(guī)模融資以補足資金缺口；投資回報低下的結(jié)果則降低了資金償還的能力。

2 地方融資平臺存在問題的原因分析

2.1 巨大的資金需求和有限的收入來源的矛盾導致負債規(guī)模急劇擴張

長期以來，我國各級地方政府肩負著促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的重任，需要大量的資金用于發(fā)展地方事業(yè)。同時，地方政府在城市化進程中，也要大力進行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資。尤其是2008年底為保增長而開始“四萬億”經(jīng)濟刺激計劃，地方政府對資金需求急劇上升。但是地方政府相對應的稅收收入?yún)s十分“有限”，即使算上“土地財政”的賣地收入部分也無法全面滿足地方政府在支出方面的需要。巨大的資金需求和有限的收入來源的矛盾導致的龐大資金缺口都要由地方融資平臺這個特殊的機構(gòu)來解決，從而導致了地方融資平臺的債務規(guī)模在近年來急劇擴張。

2.2 缺乏明確的法律制度約束

目前，我國并沒有針對地方政府融資平臺管理的專門法律，對于其各項業(yè)務缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)范約束，不少領(lǐng)域還存在法律空白。雖然近3年國務院、銀監(jiān)會等機構(gòu)出臺了若干規(guī)范融資平臺的規(guī)定，但這些規(guī)定都僅限于通知、說明和指導意見的層次，并沒有提升到法律的高度，因此對于融資平臺的運作和規(guī)模控制上的作用相對有限。

2.3 缺乏有效的監(jiān)管和控制

目前，我國沒有建立統(tǒng)一的融資平臺管理機構(gòu)，各個地方政府對于本地融資平臺的管理具有一定的隨意性。即使有些地方政府成立了融資平臺管理委員會，但是其組成成員的也都不盡相同。有的地方直接由本地政府的領(lǐng)導擔任管理委員會主任，有的則由多部門共同牽頭組成，受財政、發(fā)改委等部門領(lǐng)導，又受審計、監(jiān)察等部門監(jiān)督，多頭領(lǐng)導、多頭管理的結(jié)果導致責任不清，監(jiān)督不到位。而且，各融資平臺的貸款期普遍較長，但是本屆政府大舉借債又不立即構(gòu)成還本付息的壓力，因此容易導致項目爛尾或新官不理舊賬的風險。

3 規(guī)范地方融資平臺運作的對策

針對地方融資平臺存在的即將到期的集中還款壓力，2012年初國家推出政策允許符合條件的平臺貸款展期，暫時緩解了違約風險。但這畢竟只是權(quán)宜之計，不是治本之道。要真正地解決地方融資平臺目前存在的問題，應當做好以下幾個方面的工作。

3.1 完善法律體系

隨著融資平臺的不斷發(fā)展，各地方政府出臺了一些文件規(guī)范本地區(qū)的投融資業(yè)務。國家也應該在國務院、央行和銀監(jiān)會等名義發(fā)布規(guī)定和通知的基礎(chǔ)上盡快出臺統(tǒng)一的投融資法律，明確地規(guī)范投融資主體、投資范圍、運作模式、債務規(guī)模和資金監(jiān)管等重要內(nèi)容，使得各項工作有法可依、有章可循。

3.2 強化銀行信貸管理

目前，地方融資平臺的主要資金來源是銀行貸款，因此從銀行信貸的管理角度加強對融資平臺資金的監(jiān)控也是一個重要的途徑。

①作為商業(yè)銀行應該制定嚴格的信貸政策。根據(jù)銀監(jiān)會的要求對平臺貸客戶實行“名單制”管理，不得向名單以外融資平臺發(fā)放貸款，從而控制貸款的增量。②商業(yè)銀行要積極推進信貸審批體制改革。針對政府融資項目要重點監(jiān)測，嚴格審批；建立健全不良貸款責任追究制度，防止違規(guī)審批貸款。③大力提高貸后管理的精細化水平。在貸款發(fā)放后，應針對融資平臺所屬行業(yè)及經(jīng)營特點，動態(tài)掌握各種影響償債能力的風險因素，及時采取風險化解措施。

3.3 強化資本約束機制實現(xiàn)收支預算管理

要建立針對地方政府債務問題的長效治理機制，僅僅從融資機制改革層面入手是遠遠不夠的，關(guān)鍵是要確立對地方政府公共資本投資的強有力的資本預算約束機制。對于地方融資平臺的資金的籌集和使用必須強制性地編制專項預算，納入地方預算管理，并報同級人民代表大會審查和批準。只有通過嚴格的預算管理，要求地方財政量入為出，為此安排持續(xù)的資本性預算支出，才能防止資金的浪費和被挪用，提高資金的使用效率。

3.4 完善融資平臺的法人治理結(jié)構(gòu)

為提高地方融資平臺的投融資效率，完善平臺公司的法人治理結(jié)構(gòu)十分重要。為使得平臺公司真正成為自主經(jīng)營、自負盈虧的法人實體，政府不應再向其派出高管，不再干預企業(yè)的實際運作，僅以出資人的身份按投資額享有收益、重大決策和選擇經(jīng)營管理者的權(quán)利。只有讓平臺公司專注于專業(yè)化的資產(chǎn)管理，引入公司化的運作模式，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，才能提高資產(chǎn)運作的效率。

3.5 擴大債券融資規(guī)模，拓寬融資渠道

為豐富地方融資平臺的融資手段，降低銀行貸款在資金來源中的比重，應進一步擴大債券融資的規(guī)模。擴大債券融資的規(guī)模，可以收到以下幾個方面的效果：①可在一定程度上滿足地方融資平臺的資金需求，推進對應投資項目的順利開展；②可以降低融資成本，給融資平臺一個匹配資金流的工具；③推進融資平臺的財務透明化，提高資金利用效率；第四，為債券投資者提供一個新的投資工具，豐富中國債券市場的結(jié)構(gòu)。

地方融資平臺雖然在債務規(guī)模、結(jié)構(gòu)控制和資金運用中還存在一些問題，但是只要相關(guān)各方共同努力，不斷完善法規(guī)體系并加強管理，一定可以使其在經(jīng)濟建設(shè)中發(fā)揮更為積極的作用。

主要參考文獻

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