新型城鎮(zhèn)化三大路徑

皮樹(shù)義、李鐵、肖金成、李益民、閆瑞利、鄭勇平等深議

以人為本、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、產(chǎn)業(yè)依托

《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者 王辰越|北京報(bào)道

高端對(duì)話 之 中國(guó)新型城鎮(zhèn)化的實(shí)現(xiàn)路徑

對(duì)話主持人

人民日?qǐng)?bào)社經(jīng)濟(jì)社會(huì)部主任 皮樹(shù)義

對(duì)話嘉賓

國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任 李鐵

國(guó)家發(fā)改委國(guó)土開(kāi)發(fā)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng) 肖金成

西咸新區(qū)管委會(huì)副主任 李益民

隆基泰和實(shí)業(yè)集團(tuán)總經(jīng)理 閆瑞利

森禾控股集團(tuán)董事局主席 鄭勇平

黨的十八屆三中全會(huì)和中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議的相繼召開(kāi)，確立和明晰了我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略和方向。如何推進(jìn)中國(guó)的城鎮(zhèn)化建設(shè)，已經(jīng)成為推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展急需解決的問(wèn)題。一個(gè)國(guó)家城鎮(zhèn)化的程度，一定程度上標(biāo)志著這個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和現(xiàn)代化程度。而這個(gè)問(wèn)題擺在中國(guó)面前的時(shí)候，卻格外棘手。

人多，是中國(guó)的一大特點(diǎn)，這使得城鎮(zhèn)化的很多問(wèn)題在中國(guó)比在別的國(guó)家復(fù)雜得多。

2013年12月25日，在第十三屆中國(guó)經(jīng)濟(jì)論壇“中國(guó)新型城鎮(zhèn)化的實(shí)踐路徑”高端對(duì)話環(huán)節(jié)，國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵坦言：“中國(guó)的城鎮(zhèn)化是世界上最大規(guī)模的城鎮(zhèn)化，這涉及如何讓7.1億農(nóng)村人口融入城市。7.1億，這個(gè)數(shù)字，比歐盟的人口總和還要多出兩個(gè)多億，世界上沒(méi)有任何一個(gè)國(guó)家有這么大規(guī)模的人口城鎮(zhèn)化過(guò)程。”

以人為本

提供適合農(nóng)民工的生存空間

城鎮(zhèn)人口增加，農(nóng)村人口減少，這樣一個(gè)此消彼長(zhǎng)的過(guò)程中，核心就是人。12月12日舉行的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議，再次重申了以人為本是城鎮(zhèn)化建設(shè)的基本戰(zhàn)略方針。

“農(nóng)民工進(jìn)城，這就是城鎮(zhèn)化的過(guò)程，只有他們進(jìn)來(lái)了，在城市找到了自己的一席之地、合適的工作崗位，生活下去了，賺到錢(qián)了，這才是城鎮(zhèn)化。”國(guó)家發(fā)改委國(guó)土開(kāi)發(fā)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)肖金成在第十三屆中國(guó)經(jīng)濟(jì)論壇上表示。

然而，中國(guó)的城鎮(zhèn)化建設(shè)并不是單純的讓農(nóng)民進(jìn)入城市，讓農(nóng)民真正融入城市生活才是這個(gè)過(guò)程的核心。

李鐵向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》表示：“很多來(lái)到城市的農(nóng)民并沒(méi)有拿到城市戶籍，真正扎根在城市里，這種情況下，他們賺了錢(qián)通常會(huì)寄回農(nóng)村去消費(fèi)，依靠這些農(nóng)民來(lái)帶動(dòng)城鎮(zhèn)的住房產(chǎn)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)，達(dá)到拉動(dòng)內(nèi)需的作用，是根本不可能的。此外，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題如何解決？城鎮(zhèn)化過(guò)程中耕地被挪作他用后，如何保障中國(guó)的糧食安全？這都是需要考慮的問(wèn)題。”

造成這種復(fù)雜現(xiàn)狀的主要原因，是在中國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期遺留下來(lái)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，為了維持大城市資本密集型的大工業(yè)發(fā)展，國(guó)家將資金、技術(shù)、人才等生產(chǎn)要素大量集中地投向了大城市，同時(shí)依靠農(nóng)村的農(nóng)業(yè)積累來(lái)支持大城市的工業(yè)發(fā)展。而改革開(kāi)放后，農(nóng)村的資本、勞動(dòng)力和土地等生產(chǎn)要素，在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，進(jìn)一步向城市轉(zhuǎn)移和集聚。另一方面，國(guó)家在基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施提供方面也向城市傾斜，而農(nóng)村卻一直都處于“吃老本”的狀態(tài)。這種失衡的體制導(dǎo)致中國(guó)城鄉(xiāng)分裂的發(fā)展現(xiàn)狀，城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)設(shè)施等各方面的差距急劇擴(kuò)大。

在這樣的傳統(tǒng)思維下，很多地區(qū)將城鎮(zhèn)化建設(shè)錯(cuò)誤地理解為大拆大遷，大興土木地建設(shè)所謂的經(jīng)濟(jì)新區(qū)、豪華型城鎮(zhèn)。大量的形象工程導(dǎo)致一些地方債臺(tái)高筑。

這也是為什么很多地方政府都把農(nóng)民工進(jìn)城的成本估計(jì)得過(guò)高的原因。

李鐵表示：“按照現(xiàn)有城鎮(zhèn)居民的福利，甚至更高的精英標(biāo)準(zhǔn)的福利標(biāo)準(zhǔn)，來(lái)核算農(nóng)民工的福利，如農(nóng)民工子弟學(xué)校一定要按照北京市的標(biāo)準(zhǔn)建立。這樣不僅給政府也給進(jìn)城的農(nóng)民本身造成了巨大的經(jīng)濟(jì)壓力。農(nóng)民工不是富人，他們是低收入、低素質(zhì)的人口，他們進(jìn)城需要適合的就業(yè)和適合他們的生活水平，還有與之相適應(yīng)的符合他們支付能力的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)條件，而政府把標(biāo)準(zhǔn)定得過(guò)高了。我去了我們?nèi)珖?guó)很多新區(qū)，這些新區(qū)一個(gè)個(gè)都是豪華的建筑、豪華的樓盤(pán)、豪華的公共設(shè)施，當(dāng)你看到這些規(guī)劃的時(shí)候，你就知道這里沒(méi)有農(nóng)民工生存的地方。”

錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致了現(xiàn)在的很多新型城鎮(zhèn)，都是千篇一律的高樓大廈、鋼筋水泥，而這樣的“新型城鎮(zhèn)”并不一定適合農(nóng)村人居住。這樣的城鎮(zhèn)化建設(shè)，只能算是城市的單純擴(kuò)張。

皮樹(shù)義

“白溝的實(shí)踐應(yīng)該說(shuō)明，城鎮(zhèn)化是一個(gè)自然的歷史過(guò)程，城鎮(zhèn)化伴隨著工業(yè)化，白溝有了箱包產(chǎn)業(yè)和箱包市場(chǎng)，農(nóng)民逐步變成了市民，也吸引了更多的人口。”

李鐵

“按照現(xiàn)有城鎮(zhèn)居民的福利，甚至更高的精英標(biāo)準(zhǔn)的福利標(biāo)準(zhǔn)，來(lái)核算農(nóng)民工的福利，這樣不僅給政府也給進(jìn)城的農(nóng)民本身造成了巨大的經(jīng)濟(jì)壓力。”

肖金成

“很多地區(qū)城鎮(zhèn)化的建設(shè)過(guò)程，完全就是單純地為了建城而建城，結(jié)果往往導(dǎo)致樓建起來(lái)了，商業(yè)招來(lái)了，就以為規(guī)劃好了，企業(yè)就能來(lái)了，實(shí)際上根本不是那么回事。”

城鄉(xiāng)一體

新型城鎮(zhèn)建設(shè)就是把城市服務(wù)和田園風(fēng)光結(jié)合起來(lái)

如何建設(shè)真正的新型城鎮(zhèn)？在陜西省西咸新區(qū)管委會(huì)副主任李益民看來(lái)，田園城市探索和實(shí)踐很好回答了這個(gè)問(wèn)題。

“我們過(guò)去搞城鎮(zhèn)化建設(shè)，是‘?dāng)偞箫炇降陌l(fā)展。所有的城市都是千篇一律的高樓大廈，高度的工業(yè)化。這樣的城市建設(shè)好了，大城市病也來(lái)了。”李益民在第十三屆中國(guó)經(jīng)濟(jì)論壇上指出。

“攤大餅式”的城鎮(zhèn)化是粗放式的：對(duì)于農(nóng)民的土地問(wèn)題，解決方式，就是轉(zhuǎn)化為建筑用地；對(duì)于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的拉動(dòng)，短期上看，是有效的，但是不具備可持續(xù)性。耕地都被蓋上了房子，農(nóng)民都進(jìn)城當(dāng)了工人，那么誰(shuí)來(lái)種地呢？誰(shuí)來(lái)解決吃飯問(wèn)題呢？這就引發(fā)了糧食安全的危機(jī)。

根據(jù)一份來(lái)自國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的報(bào)告顯示，中國(guó)糧食產(chǎn)不足需的現(xiàn)象自2009年就一直存在，中國(guó)現(xiàn)有的耕地面積本來(lái)就無(wú)法保證中國(guó)的糧食供給，而自從中國(guó)加入WTO組織之后，中國(guó)糧食貿(mào)易就從順差逐漸變成了逆差，這種變化，和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)也不無(wú)關(guān)系。

城鎮(zhèn)化水平的逐年提高，使得越來(lái)越多的農(nóng)村人口開(kāi)始向城鎮(zhèn)遷徙，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力大量流失，這本身就會(huì)導(dǎo)致糧食這種勞動(dòng)力密集型產(chǎn)品的產(chǎn)量受到嚴(yán)重影響。

此外，城鎮(zhèn)化建設(shè)，也改變了人們對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需求結(jié)構(gòu)，比如新型城鎮(zhèn)的建設(shè)導(dǎo)致居民對(duì)汽車(chē)的需求增加，這種需求則間接導(dǎo)致了對(duì)橡膠需求的增加。

因此，城鎮(zhèn)化建設(shè)要追求可持續(xù)性，就不能單純地按照已有城市的樣子原樣照搬。

李鐵指出：“城鎮(zhèn)化建設(shè)絕不是簡(jiǎn)單的蓋大樓、修馬路，而是要讓農(nóng)村的生產(chǎn)方式和生活方式發(fā)生翻天覆地的轉(zhuǎn)變，這是個(gè)工程量浩大的事情，在規(guī)劃的時(shí)候，必須注意保護(hù)農(nóng)民在土地經(jīng)營(yíng)上的最基本權(quán)益，否則很容易讓農(nóng)民變成一無(wú)土地、二無(wú)工作、三無(wú)社保的‘三無(wú)農(nóng)民。這有悖于城鎮(zhèn)化建設(shè)的初衷。”

“適宜的新型城鎮(zhèn)建設(shè)方案，既要考慮居民的居住、生活習(xí)慣，又要在鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)上提高基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和基礎(chǔ)服務(wù)的供給，這才是具有可持續(xù)性的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。如果你居住的地方從山水田園一下子變成了高樓林立，那你一定適應(yīng)不了。而如果你住的地方周?chē)且黄飯@風(fēng)光，這也不叫城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)的建設(shè)，就要把城市服務(wù)和優(yōu)美的田園風(fēng)光結(jié)合起來(lái)。這就是田園城市的概念。”李益民告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》。

“西咸新區(qū)的田園城市，基礎(chǔ)是城市，但是又和過(guò)去不一樣。過(guò)去是城市為產(chǎn)業(yè)服務(wù)，現(xiàn)在我們倒過(guò)來(lái)，產(chǎn)業(yè)為城市服務(wù)，我們搞的田園城市，有農(nóng)業(yè)，這個(gè)農(nóng)業(yè)是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，包括第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)。種植、養(yǎng)殖是第一產(chǎn)業(yè)，加工和工廠化生產(chǎn)是第二產(chǎn)業(yè)的部分。此外，還有觀光旅游、推廣示范應(yīng)用、技術(shù)發(fā)布、科學(xué)成果轉(zhuǎn)化、產(chǎn)權(quán)交易，這是第三產(chǎn)業(yè)。這個(gè)項(xiàng)目就是三大產(chǎn)業(yè)的高度融合，在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)上，我們?cè)侔l(fā)展工業(yè)、發(fā)展服務(wù)業(yè)，反過(guò)來(lái)帶動(dòng)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，使農(nóng)民能夠就業(yè)、創(chuàng)業(yè)、安居樂(lè)業(yè)。”李益民介紹道。

反過(guò)來(lái)，僅發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)行不行？“有人跟我說(shuō)，你不搞城鎮(zhèn)化，不搞工業(yè)，只做現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，也能升級(jí)換代，我覺(jué)得這說(shuō)法是不對(duì)的。因?yàn)闆](méi)有城鎮(zhèn)化、沒(méi)有工業(yè)化，我們講的工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市帶動(dòng)農(nóng)村就是一句空話。設(shè)想一下，一個(gè)沒(méi)有城鎮(zhèn)化的農(nóng)村，農(nóng)業(yè)發(fā)展得再好，也不能帶來(lái)地價(jià)的上漲，農(nóng)業(yè)用地也不可能租得出去，更不用說(shuō)土地其他方式的流轉(zhuǎn)了。”

在12月24日閉幕的中央農(nóng)村工作會(huì)議上，再次提出要堅(jiān)守18億畝耕地的紅線。會(huì)議指出，中國(guó)人的飯碗必須牢牢端在自己手上，耕地紅線要嚴(yán)防死守，同時(shí)現(xiàn)有耕地面積必須保持基本穩(wěn)定。

參照上述要求，和傳統(tǒng)的將耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的城鎮(zhèn)化建設(shè)方式比起來(lái)，西咸新區(qū)將城市、鄉(xiāng)村、園林統(tǒng)籌兼顧的田園城市，也許能成為未來(lái)城鎮(zhèn)化的一個(gè)新模板。

就地城鎮(zhèn)化

有產(chǎn)業(yè)依托，市民化的農(nóng)民才能安居樂(lè)業(yè)

解決好進(jìn)城農(nóng)民工問(wèn)題，建設(shè)好新區(qū)新城，都是新型城鎮(zhèn)化的重要路徑。但是，在短期內(nèi)，要把所有農(nóng)民集中到大中城市，這是不可能也是不現(xiàn)實(shí)的。當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期，只有積極推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)，著力推動(dòng)大中城市優(yōu)質(zhì)資源向中小城鎮(zhèn)乃至中心村延伸，鼓勵(lì)農(nóng)民向中小城鎮(zhèn)集聚，多數(shù)農(nóng)民就地創(chuàng)業(yè)安居，采取農(nóng)村“就地城鎮(zhèn)化”途徑，這才是適合國(guó)情的新型城鎮(zhèn)化道路。

要實(shí)現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化，還需要有產(chǎn)業(yè)依托，有了產(chǎn)業(yè)才有就業(yè)，“樂(lè)業(yè)”才能“安居”。肖金成告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》：“產(chǎn)業(yè)和城市的關(guān)系是非常重要的，很多地區(qū)城鎮(zhèn)化的建設(shè)過(guò)程，完全就是單純地為了建城而建城，結(jié)果往往導(dǎo)致樓建起來(lái)了，商業(yè)招來(lái)了，就以為規(guī)劃好了，企業(yè)就能來(lái)了，實(shí)際上根本不是那么回事，產(chǎn)業(yè)是需要跟城市互動(dòng)的。首先在當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)上發(fā)展起產(chǎn)業(yè)，然后產(chǎn)業(yè)帶來(lái)了就業(yè)崗位，進(jìn)而才會(huì)有人來(lái)，進(jìn)而才能有需求，居住需求、消費(fèi)需求，這樣才需要再建房子。這個(gè)順序不能顛倒。否則就會(huì)造成空城，蓋完一大片樓，卻不知道商業(yè)在哪兒？這是很成問(wèn)題的。”

那么，農(nóng)村在就地城鎮(zhèn)化的過(guò)程中應(yīng)該發(fā)展什么產(chǎn)業(yè)？肖金成的觀點(diǎn)是：“‘一刀切的建設(shè)方案是要不得的，在土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，一定要從實(shí)際出發(fā)，根據(jù)不同地區(qū)、不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，甚至不同地域，不同地理環(huán)境，分別制定城鎮(zhèn)化的商業(yè)生產(chǎn)化路徑。”

關(guān)于因地制宜的城鎮(zhèn)化建設(shè)路徑，隆基泰和實(shí)業(yè)集團(tuán)總經(jīng)理閆瑞利深有體會(huì)。在隆基泰和實(shí)業(yè)集團(tuán)的推動(dòng)下發(fā)展起來(lái)的河北省保定市白溝鎮(zhèn)，就是一個(gè)因地制宜的典型案例。

閆瑞利向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》介紹：“上世紀(jì)80年代，白溝農(nóng)民通過(guò)制作自行車(chē)車(chē)座套、箱包趕集銷售，逐漸形成了產(chǎn)業(yè)、市場(chǎng)。2001年，隆基泰和在白溝建設(shè)了10座商場(chǎng)，市場(chǎng)經(jīng)過(guò)3次搬遷和升級(jí)，徹底改變了白溝原始的大棚式、地毯式的經(jīng)營(yíng)模式。經(jīng)過(guò)10年的發(fā)展，白溝已經(jīng)成為中國(guó)最大的箱包產(chǎn)業(yè)基地，成為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的典范。”

今年12月10日，世界銀行顧問(wèn)、經(jīng)濟(jì)學(xué)家林毅夫考察調(diào)研白溝城鎮(zhèn)化建設(shè)后表示：白溝的城鎮(zhèn)化模式不僅適合中國(guó)，同樣適合第三世界欠發(fā)達(dá)的國(guó)家。白溝的就地城鎮(zhèn)化模式，全面符合新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的核心要求，走出了一條政府、企業(yè)、社會(huì)、農(nóng)民多方分擔(dān)人口城鎮(zhèn)化成本的道路。

沒(méi)有產(chǎn)業(yè)支撐，城鎮(zhèn)化就喪失了生命力；沒(méi)有城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)，新區(qū)新城便很難健康維持；不能以人為本，城鎮(zhèn)化將沒(méi)有推進(jìn)的基礎(chǔ)。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，須賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，讓城鎮(zhèn)健康發(fā)展，讓城市和鄉(xiāng)村交相輝映。

李益民

“如果你居住的地方從山水田園一下子變成了高樓林立，那你一定適應(yīng)不了。新型城鎮(zhèn)的建設(shè)，就要把城市服務(wù)和優(yōu)美的田園風(fēng)光結(jié)合起來(lái)。這就是田園城市的概念。”

閆瑞利

“中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議日前提出，新型城鎮(zhèn)化要推進(jìn)以縣市為基礎(chǔ)的就地城鎮(zhèn)化，這是基于中國(guó)國(guó)情所做出的必然選擇，也最接農(nóng)村城鎮(zhèn)化的地氣。”

鄭勇平

“建設(shè)田園城市，就必須實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)起來(lái)了，新的農(nóng)業(yè)起來(lái)了，這些人都不用出去打工了，那就在當(dāng)?shù)卮蚬ち耍鞘谢推饋?lái)了。”