地方行政機關間合作困境的對策探析

張曉敏

時代在演進，社會在發展，地方性社會公共事務也呈現出新特點和新問題，這些新特點和新問題極大地考驗著地方政府的執政能力和管理智慧。作為地方政府的組成部分，各行政機關有義務，有責任勇于擔責，共同合作積極應對不斷升級的挑戰。而地方政府行政機關作為具有有限理性的個體，有著“經濟人”的本質屬性，有追求自己利益的需求。由此產生的地方政府行政機關的利己性、封閉性極大程度上分裂了地方政府行政機關間合作的共同利益整合、合作組織結構整合以及合作文化的整合，制約著地方政府行政機關合作的進展和實效。

針對地方政府行政機關合作存在的現實制約，本文從以下幾個方面來探討其合作困境的解決對策：

1、提高地方政府行政機關合作的意識，樹立“人民群眾利益至上”的管理思想和服務理念。地方性的公共事務呈現出的復雜程度高、覆蓋面廣、長期性和反復性等特點使得某一行政機關根本無力獨自承擔，需要集中各行政機關全體力量共同解決，地方政府行政機關必須提高合作的意識，樹立合作管理和服務社會的新理念，以服務百姓為己任，以百姓疾苦為激勵，真心實意地為百姓服務，才能社會發展提出的新要求，積極促進我國服務性政府的建立和發展

2、積極構建信任機制，樹立榮辱與共的意識，積極承擔合作責任。信任是產生和維持合作的最重要的前提條件，它能夠促進互利的協調與合作，是促進地方政府行政機關合作不斷升級和發展的重要保證。建立在相互信任和相互依賴基礎上的地方政府行政機關合作，能夠強化地方性社會事務和社會問題的治理，為社會提供更為優良的服務和產品。因此，要積極構建地方政府行政機關合作的信任機制，允許各合作主體提出不同的甚至相反的觀點和見解，站在彼此的立場上來考慮問題，甚至寬容彼此相反的觀點和看法，為地方政府行政機關的合作奠定良好的心理基礎。同時，地方政府行政機關還要站在全局的高度，樹立起榮辱與共的意識，加強共同合作管理，積極承擔責任，形成合作管理的責任理念。

3、建立健全合作的法律規章，為地方政府行政機關間的合作提供制度保障和規范制約。通過法律手段建立起對合作各方都有約束性的合作制度，促使合作模式走向制度化，維持合作的順暢。法律約束機制的核心就是將地方政府行政機關間通過協商最后達成的共識法制化，并配套相關的監督、協調和懲罰機制，以強有力的法律制度為地方政府行政機關間的合作掃清障礙，為地方社會的和諧健康發展提供良好的法律制度環境。

4、建立地方政府行政機關間信息資源共享和共用體制。地方政府在完善政府官網的各機關和官民互動的過程中，要為各行政機關的合作建立信息資源的共享和共用機制，要求合作管理中的各行政機關樹立大局意識，站在全心全意為人民服務的高度上，毫無保留地公開本機關的各種信息和資源，暢通地方政府行政機關的合作渠道，減少合作管理中的割裂性、盲目性和無效性，減少地方政府各種資源的不必要的浪費，提高合作管理的效率和效果。

5、健全地方政府行政機關合作的監督和調控機制。地方政府行政機關在進行合作時，應該建立明確的和有效的監督機制和調控機制，這就需要工作領導小組充分發揮其領導、組織、監督、調控的作用，采取有效措施：首先，建立信用評價機制，對守信用、合作管理中行動積極的行政機關給予明確的、有激勵性的獎勵，并在地方政府系統中宣傳其合作的先進性和代表性，鼓勵更多的行政機關更加積極主動地參與地方社會事務的合作管理和合作服務；其次，建立有效的調控機制，責成合作行政機關的主要負責人組成統一調控小組，及時交流更新信息，全面把握社會事務發展的新動態，在此基礎上做出正確的決策，指導各行政機關的合作行動。

6、完善地方政府行政機關的績效考核制度。可以從以下幾方面入手：首先，要針對地方政府行政機關的整體實際情況，涉及一套科學可行不失偏頗的績效考核體系，不僅考核各行政機關合作管理的客觀結果，更注重考核各行政機關合作管理的主觀動機；不僅考核各行政機關促進地方經濟發展的經濟指標，更注重考核各行政機關參與合作管理而帶來的社會效益、環境指標與人民幸福度；不僅考核各行政機關促進本地經濟發展的積極作用，更要注重考核行政機關對其他行政機關以及本地政府體系是否有消極作用等。其次，考核方式要科學合理，對行政機關的考核不僅要與本地經濟的發展相聯系，還要向群眾公開，讓群眾參與監督和考核的全過程，從群眾呼聲中獲取更加真實的反饋信息。最后，要充分發揮賞罰機制的作用，對積極參與合作管理，并對合作管理的開展起到積極作用的行政機關給予表揚和獎勵，而對不合作或消極合作，對合作管理帶來消極影響的行政機關加大懲處力度，如減少對該行政機關的財政撥款，取消其在某一領域的特權或優先權等。

7、建立和完善利益共享和利益補償機制。建立和完善利益共享和利益補償機制，能夠有效防止有些行政機關因為短期利益的受損放棄合作和通過利益補償來彌補行政機關暫時的利益損失。利益共享承認了地方政府行政機關在為人民服務，追求人民利益的基礎上獲取個體利益的合理性和合法性，它打破了長久以來關于“地方政府行政機關的唯一目標就是追求人民群眾的共有利益”的舊有觀念，樹立了既要追求人民群眾的共同利益，也要追求自身的個體利益，行政機關個體利益服從人民群眾的共同利益的新型觀念。利益共享是地方政府行政機關在平等、互利、協作的基礎上，對合作管理所獲得的效益或利益共同享有和進行合理的分配。關于利益補償，可采取的措施包括：第一，根據各行政機關投入成本的比例來進行利益分配；第二，地方政府通過轉移支付的方式，利用地方財政對資源配置狀況較差的行政機關進行資源轉移，使弱勢行政機關在合作管理中以相互平等的地位，充分發揮其積極性和主動性，提高地方政府行政機關間合作的整體效果。

總之，地方政府行政機關通過自身內在的自覺主動和外在約束的共同發生作用，其合作的現實制約必定能夠有效解除。

（作者單位：湘潭大學公共管理學院）