政府與企業的關系： 日本的經驗與教訓

日本的經濟體制，曾經因為日本的高速增長奇跡而廣受贊譽，現在又因日本的長期蕭條而備受責難。我們將在這種毀譽參半的日本經濟體制框架下，聚焦于日本的官僚制及其人格化的官僚，去講述關于政府與企業關系的日本故事，及其經驗和教訓

冷戰結束后，經濟學家對經濟體制的興趣，由資本主義和社會主義的比較，轉移到資本主義內部的差異上，他們意外發現，在通常被認為是市場經濟的同義語的盎格魯-薩克遜模式（Anglo Saxon model）之外，還有像日本這樣迥然不同的經濟體制。在這個被越來越多的經濟學家撬開的“暗箱”里，存在著主銀行、相互持股、系列下包、終身雇傭等一系列日本獨有的制度安排。這些彼此之間具有互補性的制度，其集合就構成了日本型經濟體制，這其中當然也包括了我們今天的討論對象：政府與企業之間的關系。

行業協會-審議委員會：一個有效的協調機制

在經濟學家的眼中，日本總是與美國形成一種明顯的對比，在政府與企業的關系上也不例外。美國幾乎是世界上最后一個經濟自由主義的“古典國家”，在私人企業和個人自由的理念下，政府防范企業進行壟斷，而企業則警惕政府進行干預，因此政府與企業之間是一種緊張的、抗衡的關系。與此不同，在日本那里，政府與企業之間則是一種密切的、協調的關系，由此產生了日本特有的“行業協會-審議委員會”這一協調機制，降低了交易成本，提高了經濟效率，從而引導經濟沿著符合政府戰略意圖的特定政策方向發展。為了理解這一點，首先要清楚“行業協會-審議委員會”這一協調機制的基本含義、產生的背景，以及它發揮協調作用的制度環境。

歷史起源

簡單地說，行業協會和審議委員會分別代表企業一方和政府一方，但政府人員不參加行業協會，而企業人士則參加審議委員會。日本的行業協會是層級制的，比如在機械工業聯合會之下，分布著汽車工業協會、機電工業協會等數十個行業協會，它們對應著政府部門比如說通產省的各個次級職能部門。審議委員會則是根據法律在政府職能部門中設立的附屬行政機構，其任務是在政府與企業之間交換信息、提出政策性建議。

日本的這種“行業協會-審議委員會”協調機制，起源于戰時統制經濟時期。日本發動全面對外侵略戰爭后，為擴大軍工生產能力、完成軍工生產計劃，在各產業部門中設立了一系列“統制會”。這些統制會在戰后經濟恢復時期，演變為現在的行業協會，比如鋼鐵統制會變成鋼鐵工業協會、產業機械統制會變成產業機械工業協會、汽車統制會變成汽車工業協會等等，繼續在政府和企業之間發揮協調作用。在日本實行“道奇計劃”，完成由統制經濟向市場經濟過渡后，這種“行業協會-審議委員會”協調機制不但繼續保留下來，而且不斷壯大。在其鼎盛時期，比如1970年，與通產省各次級職能部門對應的行業協會多達528個，按照數量排序，其中歸口于重工業局的有137個，纖維雜貨局123個，貿易振興局76個，化學工業局74個。國際學術界普遍認為日本的這種協調機制在制度層面上為高速增長做出了突出貢獻。

制度特征

通過以上簡單的講述，我們會觀察到什么？首先，歸口于通產省各職能部門的行業協會，除“夕陽產業”外，集中于重化學工業部門和出口部門的數量最多，反映出戰后日本政府實施的重化學工業化戰略和貿易立國戰略，也反映出戰后日本政府實施產業政策的重點領域，并且不難看出這種協調機制成為戰略和政策獲得成功的制度性原因。其次，作為民間利益集團，日本的行業協會顯然是以產品市場為基礎形成的，這與歐美國家的產業工會、職業工會等以要素市場為基礎形成的民間利益集團完全不同。歐美國家的政府在資本市場層面上與資本家發生關系，在勞動市場層面上與工會打交道。日本政府只在產品市場層面上與生產者保持密切的協調關系，至于企業所有者與工人之間的利益協調，在很大程度上是由企業經營者在企業這一層次上裁定的，因為日本的工會是企業內工會，而不是西方國家那樣的跨企業工會。

如何發揮作用

接下來的問題是，日本這樣的“行業協會-審議委員會”協調機制，不可能單獨發揮作用，它的績效表現了一種體制效率。這就需要追溯到戰后日本大規模的制度變遷以及由此形成的國家形態和經濟體制。

在戰后日本大規摸制度變遷之后，實際出現的是一種具有權威主義傾向的“官僚制多元主義”（由日本經濟學者青木昌彥提出）國家，其政治基礎則是自民黨與官僚之間長期、穩定的結盟。下面我們就來看一看日本的“行業協會-審議委員會”這一協調機制，是如何在以上給定的制度環境中發揮其作用的。

在官僚制多元主義國家中，政府內部是分權的，其構成單元可以劃分為兩類，一類是職能部門，如通產省、農林水產省等；另一類是協調部門，如大藏省。各職能部門的管轄權通常是規定明確并相互獨立的，在各自管轄領域內與民間利益集團保持密切的關系；協調部門不與民間利益集團直接接觸，而是對各職能部門之間由于與民間利益集團保持密切的關系而產生的利益沖突進行協調。

民間利益集團之間的利益裁定，是在市場調節的基礎上由分權的官僚機構來進行的，而與分權的官僚機構直接保持信息交換的就是我們在上面提到的各種行業協會。它們通過這種長期接觸而形成的接口將所代表的行業共同利益的訴求輸入到公共政策形成的過程中；職能部門則代表所管轄領域內的民間利益集團的利益制定政策，并展開與其它職能部門之間的討價還價。這種官僚機構內部的討價還價，由官僚機構中的協調部門進行協調，比如說通常由大藏省的主計局通過預算分配進行協調。

在這種利益博弈重復進行的過程中，對民間利益集團的利益裁定實際上逐漸演變為由行政過程來完成，而不再由政治過程來完成。由此我們也許可以判斷，在日本的公共政策形成過程中，官僚比作為政黨政治家的議員更具有比較優勢。由于官僚制人格化的官僚不跟隨執政黨同進退，也不因政權更迭而變化，從而保證了政府與企業之間長期、穩定、密切的協調關系。

面對控制者：如何避免大規模尋租

馬克斯 · 韋伯（Max Weber，1864-1920）曾深刻地論述了組織的理性化與現代資本主義制度和社會發展之間的關系。現代社會的規模和復雜程度，決定了需要組織這種角色發揮作用，理性化的官僚制是最有效的行政管理方式，具有形式上-技術上的合理性，也許是一種無奈，人們只能在行政管理的“官僚體制化”和“外行化”之間進行選擇。就一般意義而言，戰后日本的政府治理和行政管理也是如此，高技術效率的官僚機構和高素質的官僚隊伍，在經濟發展過程中起到了不可替代的重大作用。除此之外，戰后日本的官僚制及其人格化的官僚，在實際政治經濟過程中，其權力、作用還具有一種超出一般意義上的國家行政管理的特殊性，或者說具還有一種超乎尋常的統治地位。

具有諷刺意味的是，這種統治地位正是在戰后日本“民主化改革”過程中奠定起來的。在戰后日本大規模的制度變遷過程中，財閥壟斷大企業、地主階級、政治集團、軍隊等政治經濟勢力或被弱化或被消滅，只有官僚制，由于成為美國占領軍實行間接統治的利用對象，不但完整地保留下來，而且相對地位還獲得了提高。到上個世紀50年代中期，即戰后日本經濟高速增長開始的時點上，在官僚制奠定其權力基礎的同時，保守派政黨通過合并也開始了長期執政的歷史，自民黨與官僚的結盟從此誕生。

自民黨與官僚的結盟，共同構成了一種相對集權的政治結構，但官僚制具有相當大程度上的相對獨立性，這是一種“日本式的黨政分開”。在大多數技術性問題上，行政效率優先于政治上的權衡，政治干預一般僅出現在重大目標的制定上。實際上，由于自民黨的長期執政，使政策和長期規劃具有超常的連續性，這些政策的實施一般已不需要采取進一步的政治干預措施，從而導致了實際上的官僚制控制，這一點在日本的立法過程中突出地表現出來。

日本的官僚制及其人格化的官僚，是日本政府行為的實際控制者。從制定發展戰略、實施產業政策、進行經濟規制，一直到非正式的卻效力非常的“行政指導”、與企業保持密切的關系，日本政府對經濟生活介入的深度和廣度，是所有其他發達國家都難以望其項背的，以至日本一再被稱為“規制過剩國家”。但是，如此大的權限，如此廣泛的干預，與企業如此密切的關系，卻沒有發生大規模的尋租。

日本政治家時有腐敗丑聞發生，而官僚被公認為是“干凈”的。在學術研究領域似乎也能印證這一點，如果你對日本經濟學界的研究成果進行檢索就會發現，利用尋租理論提供的研究方法去分析日本經濟的著作和論文，一直到今天幾乎就是零，圖洛克（Gordon Tullock， 1922- ）、克魯格（Anne. Krueger， 1934- ）在日本沒那么幸運，遠不像在中國那樣走紅。日本在由后發展經濟向工業化經濟轉變的過程中，面對權力巨大而又與企業關系密切的控制者，何以避免了大規模尋租的發生？這是一個值得深入研究的課題，但目前我們僅僅能提供如下的解釋。

首先，“行業協會-審議委員會”這種協調機制，維系了政府與企業的密切的關系，企業通過這種協調機制，向政府相關職能部門輸入利益訴求；政府則通過這種協調機制，向相關企業輸出政策意圖，從而使經濟沿著符合政府的戰略和政策意圖的方向發展。但是，官僚面對的是行業協會，不會直接接觸企業，政策也不會直接落實到企業決策層面上。尋租通常在官僚與企業之間發生，因為企業是利潤單位，而行業協會則不是這樣。也就是說，在官僚和企業之間存在著行業協會，它在很大程度上起到了一種降低尋租可能性的隔離帶作用。

其次，高級官僚退職后通常都有機會到民間部門另任與其地位相符的高級職務，而且履新后的總收入，會高于他在職期間的總收入，這種現象在日本社會中被譏諷為“天神下凡”，飽受詬病。需要指出的是，這種“天神下凡”，是由其任職的官僚機構正式出面斡旋、安排的，并且向社會公布，長久以來已經制度化了。這樣的制度安排的確可能產生種種弊端，但是從另一方面看，為退職后有機會另任新職，高級官僚有激勵在任職期間恪盡職守，廉潔奉公，并且有激勵監督下屬的行為與自己同步，上行下效，使這一支官僚團隊在相當程度上避免了腐敗的侵蝕。

第三，對官僚個人的受賄等腐敗行為進行事先防范和事后懲罰的有效治理。事先防范，其主要措施就是頻繁的轉換工作，而且極有可能是在性質上完全不同的政府部門之間，今天你是國土交通省北海道開發局的官員，明天也許會被調到日本駐里約熱內盧總領事館任文化領事。頻繁的工作交接使腐敗更容易暴露，同時可以阻止往往導致腐敗的長期關系的形成。至于事后懲罰，在發達國家中日本對腐敗官僚的懲罰可能是最嚴厲的，只要因腐敗被判監禁，哪怕是緩期執行，自動被開除公職，并且剝奪其退職金和養老金，使其名譽掃地，一文不剩。法律懲罰疊加上機構懲罰，使受賄的成本大于、甚至遠大于受賄的收益，官僚就會做出保持廉潔的理性選擇。

發展后問題：

為何陷入“發展導向型陷阱”？

我們上面講述的日本政府與企業的關系，典型地發生在經濟高速增長時期，它所依托的制度環境和相應的經濟體制，也都典型地體現在經濟高速增長時期。但自從日本完成由后發展經濟向工業化經濟的轉變，成功地躋身發達國家的行列以后，經濟環境、經濟結構和經濟體制都在發生變化，特別是泡沫經濟破滅陷入長期蕭條以后，這些變化更為顯著 。

制度環境之變

許多日本型經濟體制的典型構成要素已經趨于消失或淡化。隨著資本市場的發展，企業自有資本率的上升，個人大股東和外國機構投資者持股比率的提高，主銀行制和相互持股趨于消失；公司控制權市場隨之出現，勞動市場開始流動化，企業的內部人控制以及終身雇傭制已經處于風雨飄搖之中。

與此同步，日本政府進行了繼戰后“民主化改革”以來最大規模的市場取向的經濟體制改革，大幅度放松規制，并對官僚機構本身進行了大刀闊斧的重組。這一期間，隨著自民黨長期政權的終結，日本的政黨制度出現分化，官僚與政治家的力量對比發生了變化，官僚的地位下降而議員的地位提高。在2000年的中央政府機構重組中，數量由原來的1府22省廳減為1府12省廳，特別是官僚的“圣地”大藏省更名為財務省，通商產業省更名為經濟產業省，同時廢止了121個審議委員會。

日本型經濟體制的微觀、宏觀構成部分都發生變化，不能不引起政府與企業關系的變化。日本型經濟體制由于路徑依賴的原因尚未完全轉型，政府與企業的關系仍然是密切的，盡管政府各職能部門的競爭關系發生了變化，“行業協會-審議委員會”這種協調機制也還在運行。但可以肯定的是，在政府與企業的關系中會注入越來越多的市場因素和法治因素。

在完成向工業化經濟轉變之后，日本已不再是追隨者，其產業結構與先發展國家日益趨同，以引進和模仿為基本內容的“后發優勢”不復存在，進入了以經濟和政治不確定性為全部特征的新格局。在這種新格局下，民間部門的自由競爭，比政府的干預更有效率。民間部門可以充分地利用當地信息，獨立地進行多樣化的試驗來完成新技術、新產品的開發，其向整個經濟的擴散，則通過競爭者的進入，經由超額利潤向平均利潤的轉化獲得實現，從而實現比政府干預更優的資源配置。相應地，更具有比較優勢的國家制度安排不再是官僚制多元主義的，而是立憲民主的，因為后者在國家退出市場領域的條件下，通過維護法治和秩序為民間部門的創新提供自由競爭的環境，盡管日本還遠未完成這種轉變。

政府“大小”之變

我們在這里感興趣的是，日本政府與企業關系的歷史和目前正在發生的趨勢性變化，與日本政府的“大小”之間的關系。日本在上個世紀70年代中期最終完成由后發展經濟向工業化經濟的轉變。在此之前，日本是“小政府”，公務員占就業人口的比重是主要發達國家中最低的，而且不斷遞減，到完成向工業化經濟轉變之后，這一比重僅是主要發達國家平均水平的一半左右，甚至只有法國的三分之一，日本也沒有實行福利國家政策，長期實行財政收支平衡，法律禁止發行赤字國債；而在此之后，盡管日本在主要發達國家中仍然是屬于政府規模小的，公務員數量也沒有擴大，但政府支出規模不斷擴大，目前政府累計債務占GDP比重在主要發達國家中是最高的，日本儼然已成為“大政府”，這也是小泉內閣為什么高舉起“小政府”旗幟進行經濟結構改革的原因。

這里似乎出現了一個悖論：日本政府在干預經濟生活最深最廣的時期，是“小政府”，而在不斷放松規制并進行市場取向改革的時期，反而成了“大政府”。換一種說法，似乎還是悖論：當日本還屬于發展中國家時，是“小政府”，而當日本步入發達國家行列后，反而是“大政府”了。這和人們通常對這一問題的理解恰恰相反。

因此，在如何處理政府與企業的關系方面，日本政府“大小”的案例不太可能給中國提供更多的經驗。盡管“小政府”在日本和中國都是熱議的對象，但面臨的問題不一樣。就目前而言，日本面臨的是少子化、老齡化，以及如何擺脫長期通貨緊縮的問題，所以政府的社會保障、刺激總需求的支出不斷擴大，這是政府規模維度上的。而中國面臨的是如何繼續深化體制改革，消除行政權力替代市場的問題，這是政府職能維度上的。在這一點上，日本倒是可以給中國提供經驗和教訓，那就是如何避免陷入“發展導向型陷阱”。

來自日本的啟示

日本、中國以及東亞新興工業化國家，在由后發展經濟向工業化經濟轉變的過程中，都屬于發展導向型國家，與紀律導向型國家不同。根據查墨斯 · 約翰遜（Chalmers Ashby Johnson， 1931- ）的論述，紀律導向型（regulatory state）國家，以法規來維持市場秩序，政府的功能在于維持經濟紀律；而發展導向型國家（developmental state），則以發展為國家的最高目標，政府的功能在于促進經濟發展。并且認為美國是前者的好例子，日本則是后者的好例子。

日本的經驗 在向工業化經濟轉變的過程中，為了工業部門的增長，政府與工業部門的利益集團結盟，但是必須對這些特殊利益集團的侵蝕進行有效的控制，避免政府為特殊利益集團所“俘虜”。日本之所以能做到這一點，首先使政府與企業的關系成為一種促進增長的制度資源，而不是成為一種攫取利益的共謀機制；其次，增長的成果不僅僅限于在政府出于發展戰略目標的需要而扶植的工業部門中的大企業內部分配，而是超越這些部門，使本來處于比較劣勢的農業、中小企業等更為廣泛的利益集團均沾。

日本的教訓 在完成向工業化經濟轉變之后，政府的職能沒有相應的轉變，仍然是發展導向型的。1985年廣場協議后日元大幅度升值，日本政府采行的貨幣政策首先是降低中央銀行貼現率，支持企業、特別是出口企業進行大規模的設備投資，目的是降低這些部門的生產成本。過低的利率激勵了借款者不僅進行設備投資，還進行投機性投資，促進了泡沫經濟形成。結果是重化學工業同時也是出口工業部門的利益集團成為最大的受益者，由于重化學工業的生產特點使其占有廣大的土地以及龐大的廠房等固定資產，能在地價和股價瘋狂上漲的過程中坐享其利，使本來在完成向工業化經濟轉變之后應該退出市場的重化學工業的一些部門得以繼續存在，并形成了新興產業部門的進入壁壘。發展導向型模式已經歷史地終結，但發展導向型政府依然故我，發展導向型政策仍在繼續，最終落入“發展導向型陷阱”。

從更長的歷史進程看，發展導向型模式是過渡性的，它僅僅產生于由后發展經濟向工業化經濟轉變這一特定階段，并且僅僅在東亞地區獲得成功，隨著向工業化經濟轉變的完成，它不可避免地要迎來歷史的終結。在已完成向工業化經濟轉變的國家中，日本是一個典型，它成功地解決了“后發展”問題，但至今仍然面臨著嚴峻的“發展后”問題，發展導向型模式的歷史遺產的影響至今猶存，其經驗，其教訓，對正致力于解決“后發展”問題、但已經局部出現“發展后”問題癥候的中國來說，在現實和學術的雙重意義上極具研究價值。