中國古代“小政府”辨析

中國古代的政府，擁有一切權力，卻在社會職能上以消極應對顯示出小政府的某些特征，在不危及統治的地方可以實現社會自治，也許以現代眼光看，中國古代是現在我們所說的“小政府”，然而，實際并非如此

在公共管理領域，政府與社會的關系始終是一個大問題。近些年，學界一直在倡導“小政府，大社會”的治理模式，由此而引發了對古代政府的探究。中國古代的政府是小還是大，經常被人們拿來議論。有意思的是，我們可以看到兩種自相沖突的言說，而且這兩種言說的影響都比較大。一種言說強調中國古代的小政府傳統，主要依據是歷代政府的官員數量，無論是網絡還是正規論文，都有人不斷說歷代王朝的官員數量如何少，以襯托出當今官員數量之多。另一種言說強調中國古代的大政府本質，反復指出古代國家的邊界如何大，蠶食鯨吞了社會的地盤，政府龐大而社會弱小，阻斷了社會自我治理的可能性。這兩種說法在邏輯上是相悖的，更要命的是，兩種說法有時還會出現在同一人之口，冰炭相容，倒也是一種奇葩。

當然，讀者不難理解，所有這些言說，不過是以古人之陳釀，澆當今之塊壘，大可不必較真。然而，這種不較真，又會在無意之中滋生出對歷史的輕慢，把本該嚴肅古板的歷史真的當作任人打扮的小姑娘。一旦滋生出對歷史的輕慢或者把歷史隨心所欲扭成麻花，危害更大。所以，考辯歷史上政府的大小，本來屬于學者書齋中的小眾營生，不得不拿到大眾場合以正視聽。正如孟老夫子所言：予豈好辯哉，予不得已也。

政府的大小，應該有而且必須有評判的尺度。大體上，這種尺度起碼要包括兩方面的指標：一是人數多少和規模大小，二是權力高低和職能邊界。

古代政府的人數與規模

經常見到關于古代政府官員人數的說法，尤其是古代的官民比例，往往給人比較強烈的視覺刺激。例如，報刊和網絡上有這樣一組數字：中國官民比例漢代為1∶7948，唐代為1∶3927，明代為1∶2299，清代為1∶911，民國為1∶294，當今為1∶30。筆者至今不知道這種比例是怎么算出來的，但是，當這種數字被人大代表在很莊嚴的場所講述、在很權威的報刊引用時，就需要略加考證。

這組數字肯定是依據某種資料計算得出的，不能說完全沒有根據。但是，有四點需要提請注意：

第一，凡是說古代官員數量之少者，必須注意到古代的官員數量往往只包括官而不包括吏，如果考慮到任何政府結構都是金字塔型，上面的官員之下肯定存在一個龐大的基座，贊許古代官少者就要反問自己，是不是站得太高了點，把金字塔的基座忽視了？

第二，這種數字往往來自史籍中的志書記載，而稍有點常識就知道，相關志書多數記載的不過是一種“編制”數據，編制之外還有很大空間，時至今日，編外問題和臨時工問題依然十分突出，我們不要想當然地認為古代的編制限制就那么可靠。

第三，即便是編制數量，也有相當大的彈性。例如，正史《職官志》在敘述某個官職時，有不少官職下面寫的是“無員”。不要以為無員就是沒有人，其準確含義是不受編制限制，職數可多可少。

第四，有些人無論如何也不能算進官吏隊伍，如明清的師爺、長隨，他們雖無官身卻從事官務，官場離不開他們，就人數而言，師爺和長隨的數量，要遠遠大于官員數量。鑒于這幾個因素，按照史籍編制人數核算的政府規模，只能作為參考。

以漢代為例，所謂漢代官民比例將近一比八千的說法，估計是從《漢書 · 百官公卿表》中“吏員自佐史至丞相，十二萬二百八十五人”的記載中計算出來的。而這個數據的問題在于沒有包括大量掾屬（下級小吏，相當于今之科長科員），而漢代所有掾屬都由行政長官自行聘任，根本不在朝廷的掌握之列。據《續漢書 · 百官五》注引《漢官》的數據，東漢的河南尹和洛陽縣下屬員吏為：“河南尹員吏九百二十七人，十二人百石。諸縣有秩三十五人，官屬掾史五人，四部督郵史部掾二十六人，案獄仁恕三人，監津渠漕水掾二十五人，百石卒吏二百五十人，文學守助掾六十人，書佐五十人，循行二百三十人，干小史二百三十一人。”洛陽縣“員吏七百九十六人。十三人四百石。鄉有秩、獄史五十六人，佐史、鄉佐七十七人，斗食、令史、嗇夫、假五十人，官掾史、干小史二百五十人，書佐九十人，循行二百六十人”。一個郡有員吏近千，一個縣有員吏近八百，恐怕規模不算小，但朝廷掌握的，不過寥寥十幾人。考古出土的尹灣漢簡，也有漢代一個鄉員吏編制三四十人的記錄，而史書所載鄉官，不過三四個而已。更重要的是上述河南尹和洛陽縣的員吏數據，還僅僅是編制數據，實際人數多有超編現象。

關于超編，這是歷朝歷代都無法根絕的頑癥。秦漢時期的超編很難找到具體史料，而明清的超編則有大量記載。根據《光緒會典》，清朝全國地方各級衙門共有編制書吏（稱為經制吏）共31276人，一個縣衙不過十幾人，但實際上在順治年間一縣的經制吏就已經達到百人左右。有研究者對光緒年間四川巴縣的吏胥數量進行過詳細統計，即便是給朝廷上報的經過裁汰的書吏數字，也在87-269人之間變化（李榮忠《清代巴縣衙門書吏與差役》），而實際數量則可能超出許多。清朝衙役的數量，從道光以后基本上規定不能超出80人，但據周保明統計，吳江等七縣一州衙門，大致每個縣衙的經制衙役數量在141-224之間，而且還是裁汰后的上報數字。至于州縣吏胥的實際數量，是一筆無法確認具體數字的糊涂賬。有一個官員的奏疏中說：“大邑每至二三千人，次者六七百人，至少亦不下三四百人。”（游百川《請懲治貪殘吏胥疏》）可見，編外人員和聘任臨時工自古有之，不過當時的叫法是“貼寫”、“幫差”、“白役”等等。最離譜的，莫過于道光年間曾任四川巴縣知縣的劉衡所言，他上任時，有衙役7000人，經他手遣散了6780人。有人懷疑劉衡有所夸張，但一縣衙役動輒上千毫無可疑，有大量資料可以佐證。顯然，計算古代官民比例，忽略這種超編現象，所得數據就失去意義。

至于編制本身就規定的“無員”，則無法以固定數據計入官民比例。如《漢書 · 百官公卿表》在九卿之首的“郎中令”之下列舉屬官有大夫、郎、謁者，而大夫有太中大夫、中大夫、諫大夫，“皆無員，多至數十人”；郎有議郎、中郎、侍郎、郎中，“皆無員，多至千人”；只有謁者編制明確，“員七十人”。漢代有大量關于“無員”之郎官數量巨大的描述，可資參考。計算官員數量，不能不考慮這種“無員”的伸縮性。

至于明確不是官吏也不計入官吏數據的，各朝都有，在王朝晚期尤為明顯。明清時期，官員自行聘請的師爺，隨身帶來的長隨，不可能列入官府的計算范圍。他們的身份是私人，但他們的做為在官府。師爺是官員聘請的私人顧問，不能上大堂，不能進簽押房（處理公文的辦公室）；長隨是老爺的私人跟班，同官府無關，只為老爺提供私人服務。然而，師爺和長隨，其人雖在官府之外，其事卻無論如何也不屬于“社會”。師爺的正式稱謂是幕友，“掌守令司道督撫之事，以代十七省出治者，幕友也”（韓振《幕友論》）；“長隨非在官之人，而所司皆在官之事”（徐棟輯《牧令書》）。算官民比例時，這些人是“民”；看所作所為時，這些人在“官”。論證官民比例，必須考慮這種現實。所以，不加考證，隨意拿史書中的某個數字就來大談古代官民比例，不但有失嚴謹，而且會適得其反。以靠不住的數據去批評某件事情的荒唐，反而會使這件事情更加荒唐。總體來看，中國古代在人員規模上是否存在“小政府”，大有可疑。

古代政府的權力與職能

關于政府的權力，實際涉及兩個緯度，一是政治系統內部的權力配置，二是國家與社會之間的權力分割。各種史書，往往對前一種權力配置有較為詳細的記載，而對后一種權力分割幾乎沒有說明。必須指出，國家與社會的對應關系，本是西方政治學形成的分析框架，放在中國不一定合適。也許正是中國傳統中缺乏國家與社會的分野，所以才導致史籍不載二者之間的權力分割。在中國歷史上，政治既是國家事務，也是社會事務，不過是古代不用“社會”這一詞匯罷了。從國家的角度講，政治架構為王朝，而從政治的使命講，王朝的統治指向天下。所以，中國古代的政府，其本質是“全能政府”。所謂全能，不是說政府什么都能干，而是說政府權力無邊界，即所謂“溥天之下，莫非王土”。從秦始皇到處刻石的記載來看，王朝體制是一種無所不管的體制，“皇帝明德，經理宇內，視聽不怠”（芝罘刻石語），所謀求的統治效果是一種官方決定的社會秩序，“男樂其疇，女修其業，事各有序。惠被諸產，久并來田，莫不安所”（碣石刻石語）。此后盡管秦朝很快滅亡，但歷朝歷代承繼了秦朝建立的這種全能體制。

秦朝以后，中國歷史上國家與社會的對立，不是權力分割造成的，而是一統天下造成的。相比而言，西方歷史上國家和社會的對立，是權力兩分造成的。中國的全能政府，只要有可能，其統治就如水銀瀉地，無孔不入。而西方的諸侯林立，城市自治，使王權的觸角受到較多限制。中國的分權，是政治系統的內部分權，如宰相之間的制衡，衙門之間的掣肘，官吏群體之間的派系黨爭等等。西方的分權，是權力主體各行其是，如王室和諸侯、諸侯和自治城市等等。代表西方國家的王權，在其成長過程中未能把社會全部納入自己的麾下，這與中國傳統的王朝等于天下大不相同。

然而，秦始皇的理想并未實現，強大的國家機器榨干了有限的社會資源，王朝因之易主。因此，從漢代開始，各個朝代都在不斷試錯中調整國家的權力和職能，以防止對社會資源的過度汲取而導致王朝崩潰。但是，又未能像西方那樣在國家與社會之間劃出一條較為清晰的界線，所以，即便按照西方式的國家與社會關系敘事框架，也無法找出與西方類似的對應表現。比如，西方中世紀的自治城市，一旦獲得自治權，無論是國王還是諸侯，都不能再任意干預城市事務。而中國的廣大鄉村，在國家無為而治時，可以形成豪族鄉紳的自治狀態，而國家一旦有強化控制的需要，就可以把自己的觸角伸向社會的各個角落，鄉紳無力阻擋。所以，即便中國古代有鄉紳自治，那也是一種不同于歐洲的治理模式。

總體上看，中國古代的政府，不論是允許社會自治還是不允許社會自治，都會把政府權力擴張到極致。天子代天牧民，理論上無所不管，朝廷治理天下，壟斷了一切權力。允許社會自治時，名義權力仍然屬于朝廷，不過是朝廷認為由社會自行運作對王朝更有利而已。所以，即便是公認為社會自治比較發達的時期，“社會”也是不享有法定權力的。無為而治，與民休息，不是放權于民間，而是施恩于天下。在民與官之間，權力官家獨占，民眾只能服從。官方放水養魚，并不等于分權，而是改善魚的生存條件，以保證能夠滋生出更多更大的魚。明清時期，老百姓都知道一個俗語：“滅門的知府，破家的縣令”。官方不找百姓的麻煩，是官方的明智，而不是說官方沒有這種權力。

所以，中國不能形成“國王不能進”的私域，民眾的財產乃至性命，都屬于朝廷。朝廷一旦需要，可以隨時索取和支配。例如，當朝廷覺得地方豪強有可能妨礙政權運行時，會毫不猶豫地打擊削弱他們的力量。遷徙和移民，不僅是平抑社會資源的手段，更是制服豪強的利器。漢代就曾多次遷徙關東豪族于諸陵邑，明朝山西大槐樹下的移民也有不少是被掃地出門的富戶。據說，明初大富豪沈萬三就是因為太過顯擺，竟然要用自己的錢財替皇帝犒軍，惹得朱元璋大怒，將其發配云南充軍。有人考證沈萬三之事不實，然而，類似的舉措在歷史上卻屢見不鮮。可以說，從權力角度看，中國傳統不是小政府，而是典型的全能政府。

全能政府存在極大的弊端。一旦政府開足馬力，百姓就會疲于奔命。所以，漢代以后，不管信奉何種治國思想，總以不擾民、不生事作為從政的基本原則。顧炎武的《日知錄》專有《省官》一文，稱“省官之故，緣于少事”，并引用晉代荀勖之言：“省官不如省事，省事不如省心”。由此出發，逐漸形成官府的基本格局：在官僚系統的自身管理上，以控制而非激勵為第一要務；在與社會打交道的“親民官”（即州縣長官）管理上，以消極而非怠工為首要準則。地方官府的基本運行規則是行政司法合一，而且司法重于行政。以致有專家認為，與其說州縣官是以行政兼理司法，還不如說是以司法兼理行政。行政與司法的一個重大差別就是行政積極，司法消極。行政需要主動行為，而司法一概不告不理。這樣一來，即便政府的權力無邊，卻多半不會主動出擊，甚至在制度上形成了慣例，凡是州縣新長官到任，多數要頒發告示，禁止吏員衙役下鄉，以防擾民；一到農忙季節，除非賊命要案，普通民間糾紛，均不受理，停止審案數月（一般是農歷四到七月）；民間的田土婚財糾紛，不提倡訴訟解決，以無訟為最高境界；諸如此類，把州縣的“全能”轉變為“不能”，既擁有無所不管的權力，卻采用什么都不管的方式來顯示出權力的存在。有人認為中國古代政府小而不大，從職能角度看，正是由其裁判功能而非建設功能出發的。明清對地方官員的評價標準，很接近于近代所說的“管得最少的政府是最好的政府”這一思想。有贊揚好官的民謠為證：“門子不上堂，書手不進房，皂隸不下鄉。”（蔣廷璧《璞山蔣公政訓》）門子不上堂是指不以私人干涉公務，書手不進房是指處理公文要遵循嚴格的規范程序，皂隸不下鄉是指盡可能防范擾民害民。一旦政府無為，叫做小政府就有其道理。

政府大小的尺度

之所以對古代政府大小產生不同認識，是因為衡量標尺不一樣。用政府職能來衡量，以司法為首要職責，就是小政府無疑。當然，古代政府并不僅僅限于司法，教化民眾，征收賦稅，都是必不可少的，只要不是過份的橫征暴斂，民眾也不會抗拒。從行政角度看，古代對政府好壞的判斷，以不與民爭利為尺度。所謂不與民爭利，就是政府不事產業。孟子稱：“勞心者治人，勞力者治于人；治于人者食人，治人者食于人，天下之通義也。”這句話從另一個角度解釋，就是統治者不能從事經濟活動，“國退民進”。

雖然孟子本意或許不是如此，然而，統治者如果經營產業，就會造成嚴重的社會問題，政府可以憑借手中的權力，侵占各種利源，把民眾逼仄到難以維持生產的邊緣。歷史上，凡是這個邊界把握較好的王朝，其統治也就較為穩定長久。視這種政府為小政府，當然未嘗不可。在中國歷史上，多數時期政府沒有越過這一界線，或者雖然有所越界但不太嚴重。明顯超越這一邊界的如王莽新政、王安石變法等等，其負面作用極大。

換一個角度，如果從政府規模來衡量，中國古代的政府就大之又大。從政府人員的實際數量來看，中國古代并不是需要多少人就用多少人，而是能養多少人就有多少人。前面說過政府的超編問題，編制數量有嚴格控制，是因為編制內人員“吃財政”。要控制政府的開支，就得壓縮編制數量。然而，古代政府的權力是沒有邊界的。對于當政者來說，從國庫開支可能肉痛，不花國家錢財的事情則十分樂意。這也正是“民不加賦而國用足”之類的主張往往能夠打動皇帝的原因之一。當政府無錢而不能支付時，權力就會蠢蠢欲動。編外人員之所以那么多，就是因為編外是“自籌經費”，不需要財政列支。

古代政府有一個經久不衰的法寶，沒錢可以給政策，沒政策可以默許，不默許可以視而不見，見到濫施權力可以開恩不罰。于是，權力在謀取官員自身利益上大打擦邊球，各種明的暗的收費捐納花樣百出，由此而把民力用到極限。這種極限以不激起強烈反抗為邊界，用現在語言說就是“考慮到民眾的承受能力”。所以，政府規模通常都會達到不能再大的地步。當然，在生產力低下的古代，這種規模之大也是有客觀限制的，但絕不是小政府。在某種意義上，中國古代的政府不是做事的，而是養人的。掌握這一點，才可透視到政府大小的實質。

總體上，中國古代的政府，擁有一切權力，卻在社會職能上以消極應對顯示出小政府的某些特征，在不危及統治的地方可以放手而社會自發運行，然而一旦可能對統治產生不利影響，政府本來就有的權力可以迅速運行打壓社會。由此，社會的自治，是以不冒犯政府權威為前提的，而且多數要同政府形成共謀即依附于政府。這種政府，在職能與規模上沒有線性關系。盡管以現代眼光看，政府管事的多少同規模的大小相關，然而在中國古代不是這樣，常見的情況是不論政府管事多少，人數都會擴展到民眾可以承受的上限，并由此而顯示出大政府的各種弊端。表面上，政府規模與職能呈現出截然相反的兩個方向，內在邏輯上，這兩個方向的本質高度一致。

由于古代的政府建立在官民對立的基礎上，所以，在政府職能方面，需要收斂到不破壞社會經濟整體運行的范圍，但絕不放棄權力；在政府規模方面，需要把擴張的幅度控制在民眾能夠負擔的范圍，但不會消除擴張的沖動。社會的自治以遵從官家權力為條件，官府的膨脹以不把民眾逼上絕路為條件。二者的平衡，是國權和民生的平衡。在古代的王朝條件下，無法做到國權回歸民權，所以這個矛盾無解，最杰出的統治者，也不過是找到雙方容忍的平衡點而已。辛亥革命后，國權開始向民權回歸，為解決這一問題開始破冰。然而，歷史的遺傳和慣習，依然或隱或現。