論村民自治權(quán)的完善

張騰龍

【摘要】在農(nóng)村民主建設(shè)中，村民自治權(quán)是核心，但在實(shí)施過程中仍然存在著鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村關(guān)系不協(xié)調(diào)、村支“兩委”體制不順暢、村干部選任罷免制度上存在缺陷、村務(wù)公開等法律法規(guī)規(guī)定的制度虛化、村民代表會(huì)議難以有效運(yùn)轉(zhuǎn)、村級(jí)機(jī)構(gòu)的法定職權(quán)得不到良性平衡運(yùn)行，廣大村民的自治權(quán)不能有效的保障等問題。應(yīng)從理順鎮(zhèn)村關(guān)系、健全村級(jí)組織建設(shè)、修改《村組法》部分規(guī)定、完善村民自治法律制度、加強(qiáng)村民民主法制教育等方面，探討建立村級(jí)合理健全的管理制度與村民思想觀念相協(xié)調(diào)，縣級(jí)有關(guān)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村三級(jí)齊抓共建，建立以村民自治權(quán)為主題的村民自治結(jié)構(gòu)，使民主自治有效落實(shí)。

【關(guān)鍵詞】鎮(zhèn)村關(guān)系；村級(jí)組織；村民自治權(quán)

一、村民自治的產(chǎn)生和發(fā)展

自1978年黨的十一屆三中全會(huì)做出改革開放的決策后，農(nóng)村改革進(jìn)一步加快，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，隨之而來(lái)的必然是農(nóng)村社會(huì)管理體制改革。1980年廣西宜縣屏南鄉(xiāng)合寨村農(nóng)民為了改變村里治安混亂、大隊(duì)組織癱瘓的局面自發(fā)成立了“村民委員會(huì)”，負(fù)責(zé)管理村內(nèi)公共事務(wù)。其后，1983年中央決定政社分離，建立鄉(xiāng)政權(quán)。至此，人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)退出農(nóng)村社會(huì)，代之的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會(huì)，形成了“鄉(xiāng)政村治”的新型農(nóng)村社會(huì)治理結(jié)構(gòu)。根據(jù)《憲法》和《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，村民委員會(huì)的性質(zhì)是基層群眾自治組織，不是一級(jí)政權(quán)，而是自我管理、自我教育、自我服務(wù)的組織。

實(shí)踐中，大批農(nóng)民直接參加選舉村民委員會(huì)并創(chuàng)造了“海選”等選舉形式、以村民會(huì)議或村民代表會(huì)議為主要民主形式的民主議事制度，以村務(wù)公開、民主評(píng)議和村民委員會(huì)定期報(bào)告工作為主要內(nèi)容的民主監(jiān)督制度也相繼建立起來(lái)。村民自治的發(fā)展使農(nóng)民有權(quán)力決定村內(nèi)事務(wù)，充分發(fā)揮了農(nóng)民的自主性、積極性。目前全國(guó)絕大多數(shù)省份開展了8輪以上的村委會(huì)換屆選舉工作，取得了顯著成效。特別是近些年來(lái)村民參與熱情持續(xù)高漲，選舉活動(dòng)日益規(guī)范；村黨支部書記和村委會(huì)主任“一肩挑”、村“兩委”班子成員交叉任職的比例明顯提高；村委會(huì)成員的年齡結(jié)構(gòu)、文化結(jié)構(gòu)、性別結(jié)構(gòu)有較大改善。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，已有3.5萬(wàn)名大學(xué)生“村官”當(dāng)選村“兩委”成員，其中還有一部分當(dāng)選為村委會(huì)主任，成為村委會(huì)班子的新生力量，提高了村級(jí)組織帶領(lǐng)農(nóng)村發(fā)展的水平。全國(guó)25個(gè)省、自治區(qū)、直轄市相繼頒布了村委會(huì)組織法實(shí)施辦法，制定地方性法規(guī)和政府規(guī)章及其他規(guī)范性文件具體指導(dǎo)所轄地區(qū)的村委會(huì)選舉工作。

經(jīng)過幾屆村委會(huì)選舉，村民都有了或多或少的民主權(quán)利意識(shí)和參政議事熱情，村民自治的重大意義在于從根本上改變了農(nóng)村傳統(tǒng)的管理意識(shí)，使農(nóng)民真正地認(rèn)識(shí)到了自身的價(jià)值。據(jù)各省2008年村委會(huì)選舉工作總結(jié)分析表明，黑龍江省的參選率88.1%，安徽省參選率88.9%，四川省的參選率為93.46%，湖南省的參選率90.4%，江蘇、四川、新疆等地選舉一次成功的村占到總數(shù)的90%以上。

二、當(dāng)前村民自治存在的問題

隨著村民自治的法律法規(guī)的制定實(shí)施和村委會(huì)選舉的實(shí)踐，我國(guó)農(nóng)村村民自治取得了明顯成效。但是，縱觀十幾年來(lái)的實(shí)踐情況，村民自治仍然存在制度性缺陷，村民的自治權(quán)還是難以有效保障。主要問題有：

（一）鎮(zhèn)村關(guān)系不協(xié)調(diào)

1.干預(yù)選舉

根據(jù)《村組法》第四條規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。從法律的角度明確了村民自治下的鎮(zhèn)村關(guān)系是“指導(dǎo)與被指導(dǎo)”的關(guān)系，村委會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作只是“協(xié)助”，改變了原來(lái)的“領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系。但是自《村組法》頒布實(shí)施至今，在實(shí)踐中，鎮(zhèn)村關(guān)系并未在法律界定的關(guān)系中運(yùn)行，而是一直存在著不協(xié)調(diào)的一方面。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)仍然把村視為自己的下級(jí)政權(quán)，對(duì)村委會(huì)工作還是按原來(lái)的行政命令方式管理。很多地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了能保證下達(dá)到各村的任務(wù)、指標(biāo)、政令得到落實(shí)，繼續(xù)有效控制村，往往會(huì)利用村支部協(xié)助來(lái)實(shí)現(xiàn)干預(yù)村委會(huì)選舉（不包括撤銷不合法的賄選等），選出自己信得過的人做村主任。

2.控制村財(cái)務(wù)

《村組法》第五條規(guī)定，村民委員會(huì)依照法律規(guī)定，管理本村屬于集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)，教育村民合理利用自然資源，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境。這兩條已經(jīng)明確表明村委會(huì)才是村集體財(cái)產(chǎn)的掌管者，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)希望能繼續(xù)控制村級(jí)干部和農(nóng)民，上級(jí)政府從主觀上為了加強(qiáng)村級(jí)反腐倡廉，杜絕村干部貪污挪占，而支持了鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍實(shí)行的“村財(cái)鄉(xiāng)管”制度，即通常說(shuō)的“雙代管或三代管”。這樣的制度對(duì)于加強(qiáng)農(nóng)村組織建設(shè)和財(cái)務(wù)清理，健全村務(wù)管理制度，保護(hù)村民合法權(quán)益有一定的效果，卻不符合《憲法》和《村組法》等法律法規(guī)，也有悖于村民自治的精神。鄉(xiāng)鎮(zhèn)把持村級(jí)財(cái)務(wù)不利于村委會(huì)自主管理，強(qiáng)化村對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的依附性，從制度上侵害了村民對(duì)村集體財(cái)產(chǎn)財(cái)務(wù)的監(jiān)督權(quán)。

3.變相改變“指導(dǎo)”關(guān)系

由于《村組法》僅規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村是“指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系”這樣就會(huì)出現(xiàn)要么村委會(huì)完全聽命于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，要么抵制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的過多要求而使上下關(guān)系不順暢。村與鄉(xiāng)鎮(zhèn)關(guān)系不暢會(huì)影響村民的生產(chǎn)生活利益，村委會(huì)也不容易反映和解決村民的訴求。

（二）村支部與村委會(huì)關(guān)系不融洽

自實(shí)施村民自治以來(lái)最普遍也最嚴(yán)重的問題是村“兩委”關(guān)系不和睦，甚至矛盾對(duì)立。《村組法》第二條規(guī)定了村委會(huì)是村民選舉產(chǎn)生的進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織；第三條又指出中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國(guó)共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動(dòng)，直接行使民主權(quán)利。《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層工作條例》和《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的決定》等也都只是強(qiáng)調(diào)村支部在農(nóng)村社會(huì)管理中的領(lǐng)導(dǎo)地位。

雖然，黨和政府既希望依托村委會(huì)來(lái)保障村民的自治權(quán)，發(fā)揮他們的積極性和創(chuàng)造性，又希望加強(qiáng)基層黨支部對(duì)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)，以達(dá)到農(nóng)村管理雙強(qiáng)。然而事實(shí)上，對(duì)農(nóng)村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)范圍和方式未作明確規(guī)定的情況下往往是顧此失彼。普遍存在的是村支部書記處于“一把手”的地位，是最高村務(wù)領(lǐng)導(dǎo)者和事實(shí)上的法人代表。村支部包攬一切村務(wù)大權(quán)，村委會(huì)成了附屬；或者是村委會(huì)與村支部爭(zhēng)權(quán)，村主任和村支書爭(zhēng)誰(shuí)是“一把手”；或者是“兩委”各自為政，互不服氣。村支“兩委”關(guān)系不睦，整個(gè)村的公共事務(wù)和公共事業(yè)都要受損，尤其是在村支部強(qiáng)、村委會(huì)弱的村，村民選出來(lái)的村委會(huì)主任因沒有實(shí)際有效的管理權(quán)和決策權(quán)，難以代表村民的意見，維護(hù)村民的民主權(quán)利。

三、村民自治存在問題的原因探析

（一）《村組法》規(guī)定下的鎮(zhèn)村關(guān)系異化

《村組法》明確了村民自治下的鎮(zhèn)村關(guān)系是“指導(dǎo)與被指導(dǎo)”的關(guān)系，村委會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作只是“協(xié)助”，改變了原來(lái)的“領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系。但是，沒有明確怎樣指導(dǎo)、指導(dǎo)什么，哪些是鄉(xiāng)鎮(zhèn)有權(quán)指導(dǎo)的，哪些屬于村委會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的等等，規(guī)定不明確導(dǎo)致了兩者關(guān)系不明晰。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為了部門利益和小集團(tuán)利益往往會(huì)過多干涉村治事務(wù)，從干預(yù)選舉到日常的任務(wù)安排、政令下達(dá)、財(cái)務(wù)代管。

有關(guān)法律規(guī)定的過于粗略和原則，致使鎮(zhèn)村關(guān)系不明晰，村民自治的制度供給不足。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)本身相對(duì)于村民來(lái)說(shuō)就掌握著許多權(quán)力資源和社會(huì)資源，再利用制度空隙很容易侵害村民的自治權(quán)，使立法者制定制度時(shí)的設(shè)計(jì)初衷難以落實(shí)。

（二）村支“兩委”體制不順，缺少明確的運(yùn)行規(guī)范

《村組法》和《工作條例》等規(guī)范性文件面上看已經(jīng)把村“兩委”關(guān)系明確劃定，實(shí)際上仍是不明晰的。村委會(huì)怎樣自我管理，哪些是所屬的管理范圍，村支部如何發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，領(lǐng)導(dǎo)的范圍和方式等都沒有給出明確的界定。再加上一些村干部為村民服務(wù)的意識(shí)不強(qiáng)，缺少民主法制觀念，本身素質(zhì)不高就更加重“兩委”關(guān)系沖突，最終使村民自治制度實(shí)施不力，村民自治權(quán)得不到保證。

（三）村級(jí)組織機(jī)構(gòu)架構(gòu)不合理

當(dāng)前村級(jí)組織機(jī)構(gòu)權(quán)限分配不明，某些方面的制度規(guī)定有悖邏輯和法理。

一是，村支部與村委會(huì)干部交叉任職或重疊任職，“兩委”權(quán)力不平等，職權(quán)難以充分行使，從而使村委會(huì)陷入尷尬境地甚至有名無(wú)實(shí)。

二是，村民會(huì)議或村民代表會(huì)議的職權(quán)設(shè)置的保障不足，村支部會(huì)和村委會(huì)都可能架空村民會(huì)議或村民代表會(huì)議的法定地位。現(xiàn)實(shí)中，村官罷免難和民主決策難的主要原因都在于“村民會(huì)議由村民委員會(huì)召集、由村民委員會(huì)召集村民代表開會(huì)；當(dāng)有十分之一以上的村民提議，應(yīng)當(dāng)召集會(huì)議”的規(guī)定違背了民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的邏輯以及村支部實(shí)際領(lǐng)導(dǎo)地位的阻礙。這種“會(huì)議雙重召集制度”和罷免權(quán)在實(shí)際操作中極難落實(shí)。主要原因：一方面，目前農(nóng)村中農(nóng)民一般居住分散，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)也分散，召開村民會(huì)議的難度極大、成本極高，要求聯(lián)名罷免村委會(huì)成員更是難以實(shí)現(xiàn)。另一方面，村民提出召集村民會(huì)議，有關(guān)法規(guī)并未明確規(guī)定向誰(shuí)提出，村委會(huì)也就成了實(shí)際上的唯一召集者。所以，村民會(huì)議雖有決策權(quán)和會(huì)議決定權(quán)和罷免權(quán)，但因缺乏現(xiàn)實(shí)可操作性而難以依法獨(dú)立啟動(dòng)。實(shí)際存在的最多就是“對(duì)村委會(huì)有利就召集，不利就不召集”的現(xiàn)象。

（四）村務(wù)公開制度的實(shí)施和監(jiān)督、考核不夠

雖然法律規(guī)定必須公開村務(wù)，村民由于知識(shí)和能力的局限不清楚如何監(jiān)督公開，《村組法》也沒有規(guī)定具體的監(jiān)督程序，作為上級(jí)政府的鄉(xiāng)鎮(zhèn)出于各種各樣的考慮對(duì)村務(wù)公開也是“睜一只眼閉一只眼”，沒有拿出強(qiáng)有力的監(jiān)督考核手段。各村一般都成立有民主理財(cái)小組，但是理財(cái)小組的成員很少是村民選舉產(chǎn)生，依附于村“兩委”，與村干部關(guān)系密切甚至就有村主要干部參與，再加上農(nóng)村是熟人社會(huì)，大家之間講情面，難以真正核帳清支。

四、完善村民自治權(quán)的措施和對(duì)策

（一）法律法規(guī)要明確鎮(zhèn)村關(guān)系和各自的職權(quán)范圍

針對(duì)《村組法》等相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定簡(jiǎn)略、原則性強(qiáng)的情況，可由全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)，民政部等中央涉及農(nóng)村村民自治的工作的部委進(jìn)一步調(diào)研，適時(shí)出臺(tái)鎮(zhèn)村職權(quán)明晰和村務(wù)管理等法律法規(guī)。各地方也應(yīng)結(jié)合本地區(qū)制定村民自治法律實(shí)施辦法、規(guī)定、規(guī)章，使鎮(zhèn)村關(guān)系細(xì)化，從法律上確定哪些屬于村級(jí)自治范圍，保障村委會(huì)的法定職權(quán)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)改變過去的行政命令式管理方式，采用行政合同、行政指導(dǎo)、行政獎(jiǎng)勵(lì)等柔性法律方式來(lái)執(zhí)行上級(jí)政令，把工作任務(wù)融合于鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村的共同目標(biāo)中。

還可以專門制定工作條例把村民代表、村委會(huì)主任和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、政協(xié)機(jī)構(gòu)鏈接起來(lái)，建議選舉或者安排村主任和村支書分別擔(dān)任人大、政協(xié)職務(wù)，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作政令的認(rèn)同感和群眾基礎(chǔ)，同時(shí)也更有效地反映村民的意見和要求。

（二）改革村支“兩委”制度，協(xié)調(diào)“兩委”關(guān)系

村民自治有賴于村支“兩委”關(guān)系的協(xié)調(diào)，從制度上權(quán)限劃分和選舉上的程序改革兩方面化解“兩委”爭(zhēng)議。

一方面，地方有立法權(quán)的人大和政府要結(jié)合本地實(shí)際情況，根據(jù)《村組法》和黨的農(nóng)村基層組織工作的規(guī)定制定村“兩委”工作細(xì)則，從權(quán)力源頭上明確各自分工，理順工作機(jī)制和管理機(jī)制，分開考核工作實(shí)績(jī)，把兩套班子的日常協(xié)作管理狀況納入考核范疇。肯定村支部核心領(lǐng)導(dǎo)地位的前提下，村支部不應(yīng)管理具體事務(wù)，主要限于檢查財(cái)務(wù)制度、對(duì)村委會(huì)的違法及損害村民利益的現(xiàn)象進(jìn)行監(jiān)督。充分保證村委會(huì)的職權(quán)實(shí)施，對(duì)于干涉村委會(huì)職權(quán)的支部書記可以進(jìn)行黨紀(jì)處分。

另一方面，可以改變村支部和村委會(huì)各自選舉的情況，借鑒有些地方的經(jīng)驗(yàn)，村支部書記及支部其他成員的選舉先由村民代表預(yù)選投票推薦出信任的候選人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委再根據(jù)民意投票結(jié)果推薦候選人給村黨員大會(huì)，由黨員最終選定村支部。這樣就為村支部提供了群眾基礎(chǔ)和信任資源。在村支“兩委”成立后，還要加強(qiáng)培訓(xùn)村級(jí)干部，定期在縣、鄉(xiāng)黨校舉辦培訓(xùn)班，提高村干部的素質(zhì)和帶動(dòng)能力。村支部采取民主的方法，依法教育、團(tuán)結(jié)和組織村民，避免對(duì)村委會(huì)工作包辦代替式的發(fā)號(hào)施令，把工作重心放在村民會(huì)議和村民代表會(huì)議上，通過對(duì)村“兩會(huì)”的有效組織和領(lǐng)導(dǎo)，使黨支部作出的具有黨內(nèi)約束力的決定，轉(zhuǎn)化為對(duì)全體村民有約束力的“村規(guī)民約”。

（三）完善村務(wù)機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化村民（代表）會(huì)議的權(quán)責(zé)地位

健全村級(jí)組織機(jī)構(gòu)，完善村委會(huì)選舉罷免機(jī)制，還應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化村民（代表）會(huì)議的權(quán)責(zé)地位。為了扭轉(zhuǎn)村支部、村委會(huì)與村民會(huì)議或村民代表會(huì)議的不合理關(guān)系，從兩處加以改善。

一是，從法律制度上設(shè)定民主決策和管理、監(jiān)督的程序。由于村民會(huì)議的召開實(shí)踐中確有難度，一般是把村民代表會(huì)議當(dāng)做其常設(shè)機(jī)構(gòu)，應(yīng)修改有關(guān)法律，在村民代表會(huì)議設(shè)主任、常務(wù)主任。主任由村支書兼任，負(fù)責(zé)召集村民代表會(huì)議；常務(wù)主任從村民代表中推選產(chǎn)生，協(xié)助主任具體負(fù)責(zé)會(huì)議的組織召開和其他工作。村代會(huì)制定實(shí)施對(duì)村委會(huì)的監(jiān)督制度。

二是，針對(duì)《村組法》規(guī)定的村委會(huì)委員當(dāng)選條件寬松，但罷免困難的現(xiàn)象，應(yīng)該修正法律。明確哪些情形屬于必須免職或降低待遇，規(guī)定村民代表有權(quán)通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、政協(xié)反映村民意見、反映的方式、解決辦法；如果村民代表會(huì)議主任和常務(wù)主任礙于情面和其他考慮不愿召集村民會(huì)議，規(guī)定幾分之一的村民代表可以直接提請(qǐng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大派員支持、指導(dǎo)召集村民會(huì)議；召集全村有權(quán)利的村民開會(huì)有難度，村民會(huì)議可以劃分大片分別召開，最后總計(jì)各片區(qū)選票表決的結(jié)果，最終結(jié)果過選民半數(shù)的算罷免有效。

（四）健全村務(wù)公開的監(jiān)督機(jī)制和考評(píng)機(jī)制

需要進(jìn)一步制定村務(wù)公開細(xì)則和辦法，使公開有法可依，并且加大責(zé)任追究力度。縣鄉(xiāng)民政部門還需經(jīng)常性檢查村務(wù)公開實(shí)施情況，對(duì)公開有問題的進(jìn)行查處；堅(jiān)持審計(jì)監(jiān)督，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的審計(jì)職能，定期組織力量對(duì)各村的賬目進(jìn)行集中審計(jì)，當(dāng)任村干部離任后，對(duì)村級(jí)賬務(wù)進(jìn)行審計(jì)。要變事后監(jiān)督為事前、事中、事后全過程監(jiān)督。尤其要反對(duì)重形式輕反饋、有公開內(nèi)容無(wú)落實(shí)措施的現(xiàn)象。要做好法律監(jiān)督，通過組織縣鄉(xiāng)人大代表、政協(xié)委員檢查村務(wù)公開的執(zhí)行情況和發(fā)揮政府主管部門的執(zhí)法職能。

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