中國社會轉型時期農民工社會保障制度淺析

楊棟

【摘要】改革開放后，中國經濟快速發展、勞動生產力的不斷提高導致農村大量剩余勞動力的產生，隨著經濟體制改革的深入和城鄉貿易壁壘的松動，中國農村勞動力開始走出農村涌入城市，形成了一個新的社會群體——農民工。然而，由于法制的滯后、觀念的禁錮及體制的不完善，使農民工游離于社會保障體制的邊緣，無法真正享受到社會保障的權利，形成一個龐大的社會弱勢群體。構建一套科學合理的農民工社會保障制度體系對于“三農”問題的解決、城市化的發展、和諧社會的構建及完善整個社會保障體系有著重要的意義。

【關鍵詞】農民工；城鄉二元結構；社會保障體系

二十世紀八十年代開始，隨著改革開放的不斷深入和農村勞動生產率的不斷提高，大量的農村剩余勞動力進入我國沿海地區和城市，形成了中國轉型時期一大特殊的新型群體——農民工。農民工脫離土地進入工業生產領域，是經濟改革和社會發展的結果，是我國從傳統的農業社會向現代化工業社會轉變的必經階段，對中國特色社會主義社會的構建有著巨大的推動作用。然而，由于對傳統改革路徑的依賴和中國城鄉二元社會結構的存在，農民工的社會保障基本處于空白階段，從職業上看，雖然農民工已脫離土地在城市從事第二、三產業的工作，但在就業、衛生、醫療、子女受教育等方面完全被排除在城市社會保障體系之外；從戶籍上看，雖然農民工的戶口在農村，由于工作及生活地域的限制，也無法真正享受到農村社會保障的權利。因此，農民工群體實際上是被排除在整個社會保障網絡之外的，其各項社保權利隨時面臨威脅。

一、農民工社會保障的現狀

農民脫離土地成為“農民工”，是市場經濟、城市工業化對勞動力的大量需求與社會主義計劃經濟體制城鄉二元結構、城鄉雙軌制戶籍制度相矛盾的產物。農民工大規模的出現，是中國城市化、工業化發展的重要推動力量，是中國特色社會主義市場經濟持續發展的重要標志。

中國現行的社會保障體系是按照城鎮正規就業職工的模式設計的，國家頒布的法律法規以及政府社會保障工作的開展也是圍繞著城鎮職工而開展的。目前，中國尚無一部關于全國性的農民工社會保障法規，雖然在相關的社會保障立法中零星的出現關于農民工的部分內容，但其法律效率低，具體保障內容不明確。現階段，農民工的社會保障的立法基本上依賴于地方性的政策和法規，全國性立法少，地方性立法多，法出多門，立法比較分散，法律位階低，法律的權威性弱，無法做到從根本上保障農民工的社會保障實際權益。

農民工的社會保障制度供給比較滯后，體系很不健全，對農民工的保障許多方面只能靠地方政策和行政手段推進。目前我國關于社會保障的立法和相關的政策性文件主要針對社會保險的項目，然而，現行的社會保險項目的立法也是不完善的，中國城鎮社會保險主要有醫療、失業、養老、工傷、生育等保險，對農民工的社會保障險種極少，尤其是農民工迫切需要的醫療、工傷等險種存在嚴重缺失，并且由于城鄉二元結構戶籍制度的存在，農民工也無法獲得法律規定城鎮居民享有的社會福利和社會救助的權利，因此，在城市從事非農業生產的廣大農民工自身保障存在極大風險。

二、農民工社會保障體系建立的緊迫性和必要性

由于農民工社會保障制度的立法缺失及城鄉二元戶籍制度的矛盾使然，加上農民工的自我權益保護意識低下、企業雇主為既得利益而對相關農民工保障政策的執行率差及政府監管力度不到位等綜合因素，導致農民工基本被排斥在社會保障體系之外，為保障中國經濟健康可持續發展，建立一套科學合理的農民工社會保障制度具有重大的現實意義，主要體現在以下幾個方面：

（一）政治和社會意義

建立和健全社會轉型時期的農民工社會保障制度，是體現社會公平、構建和諧社會和全面建設小康社會的需要。農民工社會保障體制的缺失現象使社會主義公平機制沒有得到應該有的體現，為實現社會公平，真正做到以人為本，體現社會主義的優越性，亟待要為廣大農民工建立相應的社會保障體系；農民工社會保障體系的建立是城市戰略化可持續發展的需要，要實現城市化、工業化的科學健康發展，保障農民工的各項權益、實現城鄉社會保障制度的有機銜接是城市化發展的必經階段。

社會主義和諧社會和全面小康社會的構建要求現代社會保障制度要全面覆蓋城鎮居民，為農民工建立社會保障機制是新時期解決“三農問題”和“因傷病返貧致貧”的重要舉措，從長遠來看，農民工社會保障體系的建立不僅能夠減少改革的成本與阻力，而且能夠順利實現社會保障一元化的目標，是新時期社會保障改革和經濟發展的必然要求。

（二）經濟意義

將農民工納入社會保障體系中，一方面，有利于農民工實現從農村到城市科學的兼業性轉移，實現農村土地的規模化和集約化經營，從而根本上改善農業生產分散性經營方式，提高農村勞動生產率。另一方面，農民工社會保障體制的建立，有利于減少因農民工頻繁地域流動導致的勞動力成本的流失，有利于全國統一的勞動力市場的形成；有助于提高農民工的抗風險能力，減少風險性儲蓄，對拉動內需、增加消費和經濟的平穩發展有著積極意義。

三、對轉型時期建立城市農民工社會保障制度路徑的思考

基于我國社會轉型時期和二元經濟結構的現狀，將農民工單一的納入城市或農村社會保障體系中的實際可行率比較低，現行的社會保障制度基本把農民工這一社會轉型時期的特殊群體排除在外，同時，城鄉社會保障制度的統一需要一個長期的發展過程，在這個較長的過渡時期內，需要建立一個現實可行并相對獨立的農民工社會保障體制。

由于農民工面臨著和城市居民同樣的市場風險和經濟風險，理論上，農民工應該享有和城鎮居民同樣社會保障的內容，如社會保險、社會救助等，但由于社會轉型時期城鄉二元結構的矛盾不能短時期解決，現階段農民工社會保障制度只能走一條突出重點、專門管理、有限發展的特殊道路。加強全國性立法，彌補農民工相關社會保障法律的空白，重點建立農民工的社會保險項目，突出建立工傷保險、醫療保險和失業保險等險種；政府應加強對相關部門的監管力度，成立專門監管機構，統籌協調好各方利益，提高對農民工社會保障的執法力度，同時做好引導宣傳工作，提高農民工自我權益保護意識，提高農民工的參保率；貫徹落實科學的發展觀，做到實事求是，在社會經濟轉型階段做到農民工社會保障制度科學有限的發展，以逐步融入到城鎮社會保障體系中為最終目標。

同時，要使農民工社會保障權的法律法規真正得到貫徹落實，必須要加強依法行政工作，加大依法行政和監督的執法力度，要適時進行司法改革，有效的建立健全與農民工法律法規相適應的司法運行機制，維護司法公正，把法律所規定的有關農民工的權利義務變為現實的農民工能夠看得見摸得著的權利義務，實現農民工權利和義務的真正統一。

城市農民工社會保障制度的建立是一項長期而艱巨的任務，制度的設計應參照現行的城鎮社會保障制度，根據農民工的社會保障的現狀，做到與時俱進，完善相關的法律和制度，建立一套科學合理的過渡時期農民工社會保障制度。

【參考文獻】

[1]楊立雄.“進城”， 還是“回鄉”？社會保障制度[J].湖南師范大學社會科學學報，2004（2）.

[2]郭金豐.城市農民工社會保障制度研究[D].浙江大學，2004.

[3]張金峰.構建農民工社會保障體系探析[J].遼寧工程技術大學學報社會科學版，2005（7）.

[4]彭宅文.2006年社會保障研究述評[J].社會保障制度，2007（1）.

[5]石實.淺談農民工的社會保障問題[J].法制與社會，2008（19）.