政府的主導作用及其對中國政治發展的啟示

周理　王思柳　曹藝濤

[摘 要]發展型國家理論是針對東亞經濟發展中的政府的作用而提出來的，它強調政府在經濟發展中處主導作用，要求在經濟發展的初始階段用政府強力來推動經濟發展。這種發展模式一方面可以用強制手段實現對生產要素的靶向配置，另一方面又可能造成市場邏輯扭曲，導致市場發育不完善。本文力圖通過對發展型國家中政府主導作用的考察，通過政府在經濟發展中的功能分析來找出對中國當前政治發展的借鑒意義。

[關鍵詞]發展型國家；政府與市場；中國政治；政治發展

[中圖分類號]D261.1 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2013）05 — 0035 — 03

二戰結束至上個世紀九十年代這四十年見證了東亞國家如日本、韓國、中國臺灣、香港、新加坡等國家或地區經濟和社會的巨大進步。正如1993年世界銀行在題為“東亞奇跡（The East Asian Miracle）一文中指出的那樣：“東亞八國（日本、韓國、中國臺灣、新加坡、香港地區、馬來西亞、泰國、印度尼西亞）在1965-1990年的四分之一世紀中創造了當時世界最高的經濟奇跡，而且分配比其它國家更平均。”① 對于東亞這種政府主導的經濟發展戰略，海內外學者提出了多種不同的解釋路徑。其中尤以查默斯·約翰遜（Chalmers Johnson）提出的發展型國家理論最為著名。在其著作《通產省與日本奇跡》一書中，約翰遜通過對日本政府主導型經濟模式，尤其是1926-1978年以通產省為核心的日本經濟機構在日本經濟發展中所發揮作用的考察后指出，日本經濟發展之所以如此迅速的一個重要原因是日本政府與產業界之間存在著一種特殊的密切關系，“這種關系的優點在于經營權與所有權仍歸企業，因此仍能保持高度競爭的長處，同時又賦于政府對企業更多的決策權與影響力。” 〔1〕，約翰遜認為“這種特殊的關系是日本歷史演變、以及日本政府刻意創造的新制度和法規共同的產物。” 〔2〕 在該書中， 約翰遜提出了區別與歐美“資本主義紀律導向國家（Capitalist-regulatory state）”的日本模式——“資本主義發展型國家（Capitalist- developmental state ）”。 在約翰遜之后，發展型國家的概念已經超出了對日本的解釋范圍之外，而被學者廣泛地運用到了包括日本在內的東亞國家的發展模式中，并逐漸形成了具有相當影響力的發展型國家理論。

發展型國家理論將二戰后的日本和新近崛起的“東亞四小龍”視為典型代表。該理論認為，資本主義發展型國家與紀律導向國家不同，前者旨在加快經濟發展，并為此而利用市場。后者著眼于調節市場，以法律來維護市場秩序。前者主要通過經濟計劃和產業政策引導和促進市場主體的經濟行為，而后者則主要是通過法律和政策禁止或者限制市場主體經濟行為。前者規定市場“應該干什么”而后者只限制市場“不應該干什么。” 〔3〕概括而言，發展型國家主要有以下幾個特征〔4〕：

第一，這類國家以經濟發展為第一要務，大力促進經濟增長、勞動生產率和競爭能力的提高，而不是優先建立福利事業。東亞幾個發展型國家有一個重要的共性，即二戰時國家均曾被外族占領過，而且戰后面臨著外部共產主義國家的威脅，因而戰后面臨著發展經濟壯大實力以面對外部威脅的重要任務。因而這些國家往往會借助于民族主義的旗幟來動員社會，進行經濟建設。另外，這些國家之前的經濟發展多采取集權式發展模式。

第二，有一支精干高效的行政專業機構，實行專家治國。技術精英和政治精英在政府部門里發揮重要作用，這些行政機構往往超脫于政治角逐之外，因而可以保證政策發展的連續性和連貫性。在日本是通商產業省，在韓國是經濟企劃院，在臺灣是經濟部工業局。這些機構通常有三個職責：一是選擇需要加以發展的產業，即產業結構戰略。二是選擇最有效的方法來發展政府所選定的產業，制定最佳的發展方案，即產業合理化政策。三是通過指定的戰略部門監督企業間的競爭，以保證經濟活動的正常運行。這些職責在遵從市場原則的情況下，以政府干預的手段來完成。

第三，發展型國家的政治制度能使該行政機構提出較為全面的產業規劃及其配套政策，并能有效的實行。這就意味著為公職人員隊伍提供有效辦事的立場和司法等制度結構。它既能制約政府官員的越軌行為，又要能抑制社會利益集團的不正當活動。其功能還在于隔絕社會各種利益集團，以避免社會干預過多從而扭曲了國家發展優先次序的選擇。對于這種自主性，以往的學者認為是由于這些國家政治上的威權獨裁或者壓制勞工，但是澳大利亞學者琳達？維斯、約翰？霍布森通過實證調查后認為，東亞的發展型國家在政策制定上享有一種不受多元壓力制約的自主性。這種自主性來自于以下幾個方面，其一是這些發展型國家進行的土地改革實質上削弱了農民階級的政治權力，使國家內部無人能對國家把農業資源轉移到工業這種政策進行有力的反對。〔5〕其二是國內社會力量相對薄弱，同時國家又通過許多制度化的方式與勞工取得聯系。其三是官僚人員是在精英領導原則之下被嚴格的聘用和晉升的。這種穩定晉升機制能鼓勵官僚人員以長遠的眼光進行產業調整。其四，東亞地區特殊的地緣政治因素使這些國家得到大量的外國援助和進入歐美市場的權力，而外援分配和關稅是控制在政府手中的，這些也是政府控制經濟發展的重要手段。〔6〕

第四、在發展型國家，政府干預經濟是根據市場規律來規劃進行的。實行產業政策，政府盡力維護企業間的競爭，以規避國家統治下不可避免的缺乏效率、缺乏動機、營私舞弊及官僚主義作風等弊病。在貫徹產業政策中，政府又要避免過度競爭，以確保不沖擊經濟發展的優先目標。阿德蘭？利夫特韋奇指出：“國家官僚并不是對市場的替代，而是對市場不足的補充，并為市場運轉建立必要的制度，協調市場行為者之間的沖突。” 〔7〕 這突出的體現在發展型國家設置的政策性銀行這一決策之上。

第五，發展導向國家要有一個“領航員”機構。它既不能管轄的部門太多，權力太大，又不能管轄的部門太少，無法行使有效職權。〔8〕在韓國，1961年7月樸正熙政權上臺后不久即建立了經濟企劃院，隨后其職權不斷的得以擴大，最后高于其他各部院。在1961-1981年的二十年間，企劃院根據不同時期的經濟發展狀況先后制定了四個五年經濟計劃，這對于韓國經濟的振興作出了相當大的貢獻。

布朗大學政治經濟學教授羅伯特·韋德進一步修正了發展型國家理論，他提出了“駕馭市場”理論。〔9〕即市場在國家“駕馭”下運作。這一理論認為東亞經濟的發展存在幾大因果關系，從第一因果層次上看，首先是程度較高的生產性投資，使新技術能夠迅速應用于實際生產；其次，與不存在政府干預條件下出現的情況相比較，對某些關鍵性產業進行更大的投資對于該行業的發展有更大的作用；第三，政府的一系列產業政策鼓勵相關產業去面對國際市場，進行國際競爭，進而提高國際競爭力。從第二個層次上說，某些產業發展政策本身又是政府一系列經濟政策的結果。通過實施獎勵、控制和擴大風險的機制，這些政策使政府能夠指導或駕馭市場的資源配置過程。從第三層次來說，這些產業政策是得到國家和私人部門的某種組織的許可或支持的。〔10〕

簡言之，發展型國家具有四個特征：政府持續的發展意愿，具有高度自主性的核心經濟官僚機構，緊密的政商關系，有選擇的產業政策。〔11〕但是，這種發展模式存在著巨大的張力，這主要表現在以下幾個方面：

第一，政企關系方面，經濟發展要求的自主性與政府的經濟導向之間的張力逐漸增大。一方面，傳統的產業階層實力逐步增強，對于政府的依賴性減弱；新興的產業對于原有政企關系又提出了很大的挑戰；另外，政府本身也不斷受到特殊利益集團和社會力量的壓力。政府以前常用的經濟干預工具在一定程度上受到限制，政府對于經濟的干預再也不能像以前那樣的順暢了。

第二，全球化的發展對于發展型國家這種政府主導型的權威主義體制構成了意識形態上的威脅。全球化的一個重要主張是自由主義。即以貿易和金融自由為前提的一系列經濟活動。這對于以政府主導、企業自由發展能力較弱的東亞各國來說顯得尤其嚴重。面對經濟和金融自由化的要求，發展型國家內部不得不做出局部的讓步，而這又不可避免的帶來了某些政府控制的薄弱環節的反彈。1997年的亞洲金融危機正是從東亞薄弱的金融體系開始爆發的，當時東亞剛剛起步的金融市場一直是在政府的薄弱控制之下，自主性發育尚不健全，而對西方相對自由的金融資本的沖擊，金融資本行業短期之內不斷膨脹，并最終釀成爆發之勢。

第三，經濟發展形成了社會內部力量的分化，這種分化對于政府的主導作用形成了很大的挑戰。隨著經濟的發展，工人階級、中產階級的實力不斷增強，其要求分享發展成果，實現自由合理分配的要求不斷提升，這對于政府與產業界為主導的政治模式逐步構成威脅。

第四，發展型國家的存在很大程度上是對緊張的外部環境的一種適應，發展型政權的建立及其對經濟發展的貢獻與冷戰時的政治、經濟與軍事對立是分不開的，正是在這種國際環境下，發展型國家才能夠集中精力為長期的軍事安全建立工業基礎。在很大程度上，經濟奇跡是冷戰環境下軍事安全的副產品。一旦這種軍事緊張環境趨向緩和，這必然會削弱發展型政權內部團結對外的動機，使其在政治、軍事對立時形成的共同發展意愿開始瓦解，并為政府官員與商業集團的尋租和創租活動打開方便之門。” 〔12〕

從1997年亞洲金融危機之后，東亞國家和地區由于自身狀況與特點，原有的發展型國家戰略已經無法適應全球化以及世界經濟一體化的挑戰，以民族保護主義、關稅壁壘、鼓舞出口，限制進口，管制性的產業政策和行政指導也無法適應以高科技知識經濟時代發展的要求。由此，東亞各發展型國家紛紛進行了政治轉型，向著更加民主更加自由的自由發展模式邁進。

發展型國家理論對于當前中國現代化建設的借鑒作用可以歸結為兩個方面：一方面既要堅持政府對經濟的引導，另一方面，又要在引導的過程中按照社會主義市場經濟的內在邏輯，進一步發揮市場的主體性作用，逐步實現經濟自由化。

中國學者胡鞍鋼、王紹光認為，“一國的現代化過程，本身就是一個需要動員全社會的人力資源、物力資源的過程，也是一個不斷強化國家能力的過程。為了順應現代化的要求，動員各種社會資源，團結各種社會力量，建立穩定的經濟社會秩序，形成全體國民對現代化的共識，維持整個民族團結和國家統一，都迫切需要一個更具權威和強有力的中央政府，不斷提高國家汲取財政能力，加速本國的現代化進程。” 〔13〕發展型國家理論的一個重要的方面就是經濟社會發展要求有一個強政府加以引導，這對于進行建設有中國特色社會主義現代化建設的中國來說，意義顯得尤其重要。中國現代化建設必須有一個強大的國家能力為后盾。其根據有國際環境和國內環境兩個因素。

首先從國際環境來看，全球化背景下，國際競爭環境的復雜化，促使中國政府在經濟發展過程中必須堅持主導地位。經濟史學家羅斯托將傳統社會向現代社會的轉變分為六個階段，傳統社會階段、為經濟起飛創造條件階段、起飛階段、向成熟推進階段、高額群眾消費階段和追求生活質量階段等六個階段。〔14〕羅斯托認為，最重要的階段是起飛階段，達到此階段必須具備三個條件，一是要有較高的積累比例，二是要建立起飛的主導部門，三是要有制度上的改革，即建立一種能夠保證起飛的制度，以推動經濟的擴張。相對于正在進行現代化建設的中國來說，在日趨激烈的國際競爭中，為了獲得國家競爭力，實現經濟起飛，在其它競爭要素尚未形成或者很不成熟的條件下，中國政府必須履行一種積極的角色。

其次，強化政府的主導作用也受國內環境和國情的影響。第一，對于當前政府角色的定位應該考慮到歷史因素的影響。對于中國來說，市場缺損而非市場失靈，更能成為解釋政府對經濟進行主動干預的動因。〔15〕第二，中國社會發展的不平衡性促使政府在經濟發展模式中采取了政府主導的方式。由于受自然和社會發展因素的影響，中國社會呈現出區域之間、城鄉之間、社會各階層之間發展的不平衡，這種不平衡既不符合社會主義的目標又影響經濟社會的健康和諧發展。單純靠市場的力量很難加以彌補，因而迫切需要政府的調節作用。第三，中國特殊的政治體制轉型促進政府發揮更大的作用。以往的體制轉型過程中，一些人利用競爭規劃扭曲、權力和壟斷等方式產生了強大的既得利益集團。這些利益集團從政府主導型的經濟發展模式中獲益最多，奧爾森認為，這種既得利益集團“會減緩社會采用新技術的能力，減緩為回應不斷變化的條件而對資源的再分配，并因此而降低經濟增長率。” 〔16〕因此要想打破這種既得利益集團壟斷經濟的問題必須充分發揮政府的作用，通過政府的強力實行利益再分配。

在發揮政府作用的同時，也應該看到一方面中國政府的局限性。即政府的邏輯與經濟邏輯之間的張力。政府的邏輯在于追求社會目標，追求社會利益最大化。而市場的目標在于追求經濟效率，實現經濟主體的經濟收益最大化。這兩種目標之間的張力即是界定政府與市場的標準。另外，我國經濟社會結構更加復雜化了，依靠簡單的政府主導模式常常產生失誤和波動，如政府重復建設、環境生態惡化、分配差距拉大等，因為信息的分散化時代使集中決策成本加大，政府科學決策的能力面臨嚴峻挑戰。因此，在充分發揮政府對經濟的引導作用的時候，又要科學的界定政府權力邊界，并通過立法的形式對政府的權力進行規約。

綜上所述，發展型國家的發展模式告訴我們，一個國家現代化的完成，既是政府引導經濟發展的過程，又是政府自身完成基本制度構建，進而回歸政府職責本身的過程。在經濟發展要素尚未健全的時期，政府理應在促進經濟發展、提高人民生活水平中發揮主導作用。一旦市場要素基本具備，經濟發展環境成熟的時候，政府應該通過立法方式實現自身權力合理合法界定。并進一步通過健全制度建設最終實現國家角色的民主轉型。正如中國學者郭定平指出的那樣，“根據中國的歷史發展和現實要求力圖在現代化建設過程中逐步實現經濟發展與政治民主這樣兩大目標，并在它們之間進行調和與平衡。” 〔17〕中國的現代化建設過程是一個長期的過程，也是政府由全能型政府向發展型政府再到民主化政府的轉變。這轉變應該是一條“政府治理與發展漸進民主相結合、相協調、相平衡的政治發展道路” 〔18〕。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕 〔2〕 〔美〕查默斯·約翰遜.推動日本奇跡的手—通產省，〔M〕.臺灣.經濟與生活出版社.1987：6.

〔3〕 〔4〕趙一紅.東亞模式中政府主導作用分析 〔M〕.北京：中國社會科學出版社，2004：134.

〔5〕 〔6〕 〔澳〕琳達·維斯，約翰·霍布森.國家與經濟發展〔M〕.長春：吉林出版集團，2009：5.

〔7〕 Adrian Leftwich. Bringing Politics Back in： Towards a Model of the Developmental State.〔J〕.The Journal of Development studies.1995.31（3）.407.

〔8〕 〔美〕查默斯·約翰遜.政府到底該干什么〔M〕.安佳，肖遙，譯.昆明：云南教育出版社，1989：265-270.

〔9〕 〔10〕 〔英〕羅伯特·韋德.駕馭市場—經濟理論與政府在東亞工業化中的作用〔M〕.北京：企業管理出版社，1994.

〔11〕 〔美〕禹貞恩.發展型國家 〔M〕.長春：吉林出版集團.2008.

〔12〕 朱天飚.發展型國家的衰落 〔J〕.經濟社會體制比較，2005，（05）.

〔13〕胡銨鋼，王紹光.中國國家能力報告 〔M〕.沈陽：遼寧人民出版社，1993：12.

〔14〕 羅斯托.經濟增長的階段〔M〕.北京：商務印書館，1962.

〔15〕王雄軍.中國模式中“強政府”角色定位的影響因素分析〔J〕.探求，2007，（02）.

〔16〕〔美〕曼瑟·奧爾森.國家的興衰：經濟增長、滯漲和社會僵化〔M〕.李增剛，譯.上海：上海世紀出版集團，2005.

〔17〕 郭定平.制度積累與漸進替代：中國民主政治發展機制解析〔J〕.學習與實踐，2008，（11）.

〔18〕 郭定平.論當代中國政治轉型的邏輯與軌跡〔J〕.云南行政學報，2006，（06）.

〔責任編輯：杜 宇〕