我國武器裝備市場(chǎng)準(zhǔn)入現(xiàn)狀分析及啟示

徐舟　謝文秀　陳芳仁

[摘 要]在中國特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制初步建立和完善，國防工業(yè)市場(chǎng)化改革不斷推進(jìn)的大背景下，民口企業(yè)進(jìn)入武器裝備市場(chǎng)，參與國防工業(yè)建設(shè)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。本文界定了武器裝備市場(chǎng)準(zhǔn)入制度的概念和特點(diǎn)，分析了我國裝備市場(chǎng)準(zhǔn)入制度的現(xiàn)狀和存在問題，從市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)制機(jī)構(gòu)設(shè)置、法律法規(guī)體系完善、信息發(fā)布制度建設(shè)以及軍用標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)等方面提出了改進(jìn)建議。

[關(guān)鍵詞]武器裝備；市場(chǎng)準(zhǔn)入；規(guī)制

[中圖分類號(hào)]E25 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2013）05 — 0052 — 02

建立和完善武器裝備市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制，拓寬民口企業(yè)特別是民營高新技術(shù)企業(yè)進(jìn)入渠道，是引入競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)國防科技工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，提高裝備采購質(zhì)量和效率的必然要求；是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，推動(dòng)軍民融合，實(shí)現(xiàn)國防建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)又好又快發(fā)展的應(yīng)有之義。當(dāng)前，我國的國防科技工業(yè)體制改革和裝備采購體制改革正處于攻堅(jiān)階段，如何完善我國武器裝備市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，打破民進(jìn)軍“玻璃門”，建立競(jìng)爭(zhēng)長(zhǎng)效機(jī)制，以合理調(diào)配國防經(jīng)濟(jì)資源，實(shí)現(xiàn)軍事效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的最大化，是當(dāng)前制度改革必然要求和緊迫任務(wù)。

1 武器裝備市場(chǎng)準(zhǔn)入內(nèi)涵界定

目前，對(duì)于武器裝備市場(chǎng)準(zhǔn)入具體內(nèi)涵的界定，學(xué)術(shù)界存在不同觀點(diǎn)。譚波認(rèn)為軍品市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制是指“軍品市場(chǎng)的生產(chǎn)企業(yè)或產(chǎn)品進(jìn)入質(zhì)量、標(biāo)準(zhǔn)、安全保密等方面的審查和批準(zhǔn)，形成一道進(jìn)入軍品市場(chǎng)的行政性壁壘”。〔1〕徐留平則將裝備市場(chǎng)準(zhǔn)入歸納為一種進(jìn)入、退出認(rèn)證機(jī)制，本質(zhì)上是“針對(duì)國防工業(yè)各專業(yè)或產(chǎn)品的自然壟斷的強(qiáng)弱和需求量的大小，通過控制企業(yè)的進(jìn)入的辦法，確定該專業(yè)或產(chǎn)品相應(yīng)競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度和退出機(jī)制政策”。〔2〕這些說法只概括了準(zhǔn)入制度的部分屬性，不夠全面。綜合各方觀點(diǎn)，從準(zhǔn)入規(guī)制主體、對(duì)象、依據(jù)、目的等方面著手，概念界定如下：武器裝備市場(chǎng)準(zhǔn)入制度是指規(guī)制者通過政策法規(guī)等手段，根據(jù)裝備市場(chǎng)供需情況的變化，及時(shí)影響和調(diào)整裝備市場(chǎng)準(zhǔn)入壁壘，合理控制進(jìn)入者數(shù)量，以實(shí)現(xiàn)裝備采購的經(jīng)濟(jì)、高效和公平的一項(xiàng)國家制度。

2 我國武器裝備市場(chǎng)準(zhǔn)入現(xiàn)狀分析

2.1市場(chǎng)準(zhǔn)入實(shí)行多頭管理，缺乏獨(dú)立、統(tǒng)一的規(guī)制機(jī)構(gòu)

運(yùn)轉(zhuǎn)高效、組織協(xié)調(diào)、結(jié)構(gòu)合理的管理部門是一個(gè)健全的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度的重要組成部分，決定著準(zhǔn)入控制成本和效益的高低。目前，我國的裝備市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)構(gòu)主要有兩大部門：隸屬于國務(wù)院的國防科工局和隸屬于中央軍委的總裝備部。前者執(zhí)行武器裝備科研生產(chǎn)許可制度，對(duì)新進(jìn)入企業(yè)發(fā)放協(xié)作與配套許可證，后者則對(duì)準(zhǔn)備進(jìn)入裝備市場(chǎng)的企業(yè)實(shí)行軍方主導(dǎo)的資格審查制度。這兩套分別由軍工產(chǎn)業(yè)主管部門和軍方執(zhí)行的準(zhǔn)入制度，存在著權(quán)力重疊與沖突，增加了規(guī)制成本，降低了效率；同時(shí)，在部門利益、集團(tuán)利益的驅(qū)動(dòng)下，不能排除規(guī)制方在行使準(zhǔn)入許可權(quán)時(shí)，出現(xiàn)相互掣肘、互不協(xié)作的現(xiàn)象。政出多門，缺少集中、獨(dú)立、統(tǒng)一的準(zhǔn)入規(guī)制機(jī)構(gòu)，是導(dǎo)致當(dāng)前各類裝備準(zhǔn)入規(guī)制失靈現(xiàn)象發(fā)生的重要原因。

2.2法律法規(guī)體系建設(shè)滯后，民口企業(yè)進(jìn)入缺乏足夠制度保障

從上世紀(jì)80年代開始的“軍轉(zhuǎn)民”，90年代的“民參軍”，到現(xiàn)今的“軍民融合”、“寓軍于民”，每一次國防工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變，國家都相應(yīng)出臺(tái)了與之相配套的法律法規(guī)。為鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)民口企業(yè)進(jìn)入裝備市場(chǎng)，從2005年起，國務(wù)院、中央軍委陸續(xù)出臺(tái)《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》、《關(guān)于建立和完善軍民結(jié)合寓軍于民武器裝備科研生產(chǎn)體系的若干意見》、《武器裝備科研生產(chǎn)許可管理?xiàng)l例》等法規(guī)政策，并修改了《公司法》、《政府采購法》，對(duì)其中限制民營企業(yè)參與國防建設(shè)的條文予以刪除，為民口企業(yè)進(jìn)入掃除了部分制度性障礙。但是一些資金稅收政策尚未修訂，缺乏相應(yīng)的鼓勵(lì)政策與配套措施，導(dǎo)致民口企業(yè)進(jìn)入裝備市場(chǎng)的積極性不高。一方面，現(xiàn)行軍品稅收政策對(duì)國有軍工企業(yè)和民口企業(yè)實(shí)行雙軌制。〔3〕國有軍工企業(yè)生產(chǎn)的裝備享受增值稅、土地使用稅等減免優(yōu)惠政策，而民口企業(yè)生產(chǎn)的裝備，只對(duì)槍、炮、雷、彈、軍用艦艇、飛機(jī)、坦克、雷達(dá)、電臺(tái)等11類特定產(chǎn)品，在總裝環(huán)節(jié)免增值稅。部分民口企業(yè)雖然按照規(guī)定可以享受軍品免稅政策，但退稅周期過長(zhǎng)。另一方面，武器裝備建設(shè)投資體制不合理，只有極少數(shù)民口企業(yè)能享受軍工固定資產(chǎn)投資，諸多承擔(dān)研制生產(chǎn)任務(wù)的民口企業(yè)難以惠及，客觀上強(qiáng)化了國防科技工業(yè)封閉壟斷的物質(zhì)、技術(shù)基礎(chǔ)，制約了公平競(jìng)爭(zhēng)和軍民融合。

2.3準(zhǔn)入信息發(fā)布渠道不通暢，國有軍工企業(yè)信息優(yōu)勢(shì)明顯

信息是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中除人力、資本、土地、技術(shù)之外重要的基礎(chǔ)資源，在信息的獲取速度、數(shù)量、質(zhì)量方面有比較優(yōu)勢(shì)的企業(yè)往往能夠在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)主動(dòng)。軍工生產(chǎn)具有保密性的特征，裝備需求信息在發(fā)布前通常要經(jīng)過嚴(yán)格的保密審核，準(zhǔn)許公開發(fā)布的需求信息往往只能在少數(shù)軍隊(duì)報(bào)刊、雜志的專欄內(nèi)獲取。因此，民口企業(yè)很難及時(shí)地知曉軍方需要生產(chǎn)什么產(chǎn)品，對(duì)產(chǎn)品的性能、質(zhì)量、進(jìn)度、價(jià)格等指標(biāo)都有哪些具體要求；同時(shí)，缺乏相應(yīng)的科研生產(chǎn)發(fā)布制度，一般民企難以全面了解軍品市場(chǎng)的準(zhǔn)入規(guī)則、條件和相關(guān)程序，無從了解軍隊(duì)需求標(biāo)準(zhǔn)。國有軍工企業(yè)作為在位者，長(zhǎng)期與軍方往來，存在密切的業(yè)務(wù)關(guān)系，需求信息獲取渠道多樣，獲取速度快，較民口企業(yè)信息優(yōu)勢(shì)巨大，客觀上形成了對(duì)民口企業(yè)的“擠出效應(yīng)”，即便部分民企技術(shù)先進(jìn)、資金雄厚、合乎軍工生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)入裝備市場(chǎng)也十分困難。

2.4部分國家軍用標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置與武器裝備現(xiàn)代化建設(shè)現(xiàn)實(shí)需要相脫節(jié)，限制了民口企業(yè)的進(jìn)入

制定國家軍用標(biāo)準(zhǔn)是為了確保承制單位按時(shí)交付高質(zhì)量、高性能、高費(fèi)效比的武器裝備。〔4〕在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，我國的軍工生產(chǎn)和民品生產(chǎn)長(zhǎng)期分離，軍用標(biāo)準(zhǔn)與民用標(biāo)準(zhǔn)也互不干涉，自成系統(tǒng)，隨著我國國防工業(yè)市場(chǎng)化改革的深入，現(xiàn)有的軍用標(biāo)準(zhǔn)體系的弊端逐漸顯現(xiàn)：一是部分軍用標(biāo)準(zhǔn)更新速度滯后于高新技術(shù)的發(fā)展。許多高新科技民口企業(yè)科研生產(chǎn)能力較強(qiáng)，已經(jīng)能夠生產(chǎn)出技術(shù)性能高于軍用標(biāo)準(zhǔn)要求的武器裝備，但是為了獲得軍工科研生產(chǎn)許可，不得不將先進(jìn)技術(shù)棄而不用，采用相對(duì)落后技術(shù)，從而陷入“劣幣驅(qū)逐良幣”的怪圈；二是部分標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置過高，既不符合全壽命費(fèi)用管理的要求，導(dǎo)致研制費(fèi)、采購費(fèi)、維修保障費(fèi)畸高，制約了裝備現(xiàn)代化建設(shè)，又讓眾多民口企業(yè)“望而生畏”，阻礙了部分高新科技民口企業(yè)的進(jìn)入；三是缺乏軍民兩用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。在航空、船舶等前沿科技領(lǐng)域，技術(shù)和零部件軍民通用性強(qiáng)，經(jīng)過微調(diào)，民用標(biāo)準(zhǔn)完全能適用于武器裝備生產(chǎn)，但是軍用標(biāo)準(zhǔn)與民用標(biāo)準(zhǔn)自成體系，軍民通用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的缺失，限制了軍民融合的推進(jìn)，造成了國防資源的極大浪費(fèi)。

3啟示

3.1建立獨(dú)立、高效、專業(yè)的準(zhǔn)入規(guī)制機(jī)構(gòu)

針對(duì)目前準(zhǔn)入機(jī)制多頭管理、程序繁復(fù)的問題，國家應(yīng)加強(qiáng)頂層規(guī)劃和制度設(shè)計(jì)，借鑒西方發(fā)達(dá)國家裝備市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)制經(jīng)驗(yàn)，可以將現(xiàn)有規(guī)制機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，協(xié)調(diào)國防科工局和總裝備部，成立“武器裝備科研生產(chǎn)許可認(rèn)證委員會(huì)”，主管許可資格的審查、許可證的發(fā)放、許可名錄的管理等工作，在確保申報(bào)單位科研生產(chǎn)能力滿足軍工生產(chǎn)技術(shù)要求、保密要求的前提下，簡(jiǎn)化準(zhǔn)入審批程序；二是軍方應(yīng)按照分類、有序的原則，大力推行裝備競(jìng)爭(zhēng)性采購，在選擇承研承制單位時(shí)，對(duì)國有企業(yè)、私營企業(yè)要一視同仁，不論所有制形式，只考慮承研承制單位履約能力，“有能力就上，沒能力就下”，通過合同激勵(lì)約束的方式，保證采辦質(zhì)量過硬，效率最優(yōu)；三是由軍方建立承包商信譽(yù)評(píng)價(jià)機(jī)制，編制承包商履約情況記錄，以此為依據(jù)及時(shí)淘汰信譽(yù)不佳、能力不強(qiáng)的企業(yè)，建立進(jìn)入規(guī)范、退出自由、競(jìng)爭(zhēng)有序的準(zhǔn)入機(jī)制。

3.2 完善武器裝備市場(chǎng)準(zhǔn)入法律法規(guī)體系

第一，加強(qiáng)立法。合理借鑒西方發(fā)達(dá)國家立法經(jīng)驗(yàn)，制定 “國防采購法”，“武器裝備科研生產(chǎn)法”，進(jìn)一步明確民口企業(yè)參與國防工業(yè)建設(shè)所享有的合法地位和平等權(quán)利；第二，組織修法。國家應(yīng)廢除部分法律法規(guī)中對(duì)非公經(jīng)濟(jì)進(jìn)入武器裝備市場(chǎng)的歧視性條文；修改稅法、財(cái)政法，在稅收和財(cái)政補(bǔ)助方面向已經(jīng)進(jìn)入裝備市場(chǎng)的民口高新技術(shù)企業(yè)傾斜，激勵(lì)民間資本進(jìn)入；第三，細(xì)化配套法規(guī)。建議制定《民營企業(yè)進(jìn)入軍品市場(chǎng)實(shí)施細(xì)則》，通過法律法規(guī)形式確定以下急需解決的問題，即進(jìn)入程序的規(guī)范，準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的建立與執(zhí)行，科研生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的確定，民營企業(yè)準(zhǔn)入的領(lǐng)域，信息發(fā)布的原則、渠道和內(nèi)容，投資、價(jià)格、稅收政策的適用時(shí)機(jī)和范圍，知識(shí)產(chǎn)權(quán)的歸屬與使用，市場(chǎng)退出規(guī)則等，從而使民營企業(yè)進(jìn)入軍品市場(chǎng)切實(shí)做到“有法可依”。

3.3 建設(shè)公開、透明、通暢、安全的裝備需求信息發(fā)布制度

一是拓寬信息發(fā)布渠道。在總裝備部的領(lǐng)導(dǎo)下建立專用的準(zhǔn)入信息發(fā)布平臺(tái)，定期發(fā)布經(jīng)解密處理的裝備采購政策法規(guī)、采購需求信息以及獲取裝備的程序方法等；二是要對(duì)信息予以合理分類。根據(jù)項(xiàng)目的重要程度和密級(jí)，將裝備采購計(jì)劃項(xiàng)目及配套項(xiàng)目的需求信息分為秘密類、內(nèi)部類和公開類。〔5〕對(duì)于秘密類項(xiàng)目，只能通過保密渠道，向特定的合格承制單位發(fā)布采購需求信息；對(duì)于內(nèi)部類項(xiàng)目，可以通過內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)、內(nèi)部報(bào)刊、信函等多種方式，向符合條件的合格承制單位發(fā)布采購需求信息；對(duì)于公開類項(xiàng)目，通過指定的公開媒體，向所有合格承制單位發(fā)布需求信息；三是規(guī)范信息發(fā)布程序。盡快制定信息發(fā)布管理辦法，規(guī)定信息類型、審批程序、發(fā)布時(shí)限以及應(yīng)急事件處理預(yù)案等內(nèi)容，逐步實(shí)現(xiàn)信息管理工作的程序化、制度化。

3.4 建立科學(xué)、實(shí)用、可靠、經(jīng)濟(jì)的軍民兩用標(biāo)準(zhǔn)體系

一是及時(shí)更新、修訂、淘汰業(yè)已落后的標(biāo)準(zhǔn)，大膽采用有利于提高武器裝備戰(zhàn)技術(shù)指標(biāo)、提高裝備全壽命管理效益的民用高新技術(shù)產(chǎn)品的通用標(biāo)準(zhǔn)；二是充分考慮裝備建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要及我國國防工業(yè)的基礎(chǔ)，綜合分析民口企業(yè)的技術(shù)管理水平，適當(dāng)調(diào)整過高標(biāo)準(zhǔn)，確保軍用標(biāo)準(zhǔn)體系在滿足武器裝備建設(shè)需要的前提下，有利于民口企業(yè)進(jìn)入國防工業(yè)領(lǐng)域；三是加強(qiáng)軍地雙方標(biāo)準(zhǔn)制定的協(xié)調(diào)與合作，通過技術(shù)信息的收集、處理、比對(duì)和調(diào)整，選出先期開發(fā)、后期使用比較成熟又能用于軍事領(lǐng)域的先進(jìn)民用技術(shù)，加以匯總、整合，并以此為依據(jù)制定軍民兩用標(biāo)準(zhǔn)體系。

4 結(jié)束語

歷史和實(shí)踐證明，鼓勵(lì)民口企業(yè)參與武器裝備科研生產(chǎn)是實(shí)現(xiàn)國防工業(yè)軍民融合式發(fā)展的必由之路。我國應(yīng)該進(jìn)一步完善裝備市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，根據(jù)武器裝備市場(chǎng)各產(chǎn)業(yè)特征和發(fā)展需要，按照分類、分層次的方法，在法律法規(guī)和配套設(shè)施建設(shè)層面對(duì)民口企業(yè)進(jìn)入武器裝備市場(chǎng)予以鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)，形成軍工企業(yè)與民口企業(yè)良性互動(dòng)、協(xié)調(diào)發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)局面。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕譚波.我國軍品市場(chǎng)準(zhǔn)入制度安排探析〔J〕.航天工業(yè)管理，2005，（08）：12-15.

〔2〕徐留平.國防工業(yè)管制〔M〕.北京：機(jī)械工業(yè)出版社，2003：109.

〔3〕毛國輝.軍事裝備法律制度概論〔M〕.北京：國防工業(yè)出版社，2012：111.

〔4〕陳琳，張鵬.通用裝備保障軍用標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)研究〔J〕.軍用標(biāo)準(zhǔn)化，2012，（03）.

〔5〕白鳳凱.我國軍品市場(chǎng)準(zhǔn)入制度研究〔R〕.裝備學(xué)院軍事理論創(chuàng)新基金課題，2011：44-45.

〔責(zé)任編輯：陳玉榮〕