當前儲蓄國債承銷團管理的難點及對策

楊永波

[摘 要]近年來，財政部、中國人民銀行相繼下發了《中華人民共和國財政部辦公廳、中國人民銀行辦公廳關于印發<憑證式國債承銷團成員考評辦法（試行）>》、《中國人民銀行 財政部關于2012年憑證式國債改革工作的指導意見》等文件，加強對儲蓄國債承銷團的監管。但在實施過程中，儲蓄國債承銷團的監管仍存在著一系列亟待解決的問題。所以必須完善監管機制，規范各國債承銷機構在運營中的管理行為，充分發揮國債承銷機構的積極作用，從而保證儲蓄國債市場的健康發展。

[關鍵詞]國債；承銷團；監管

[中圖分類號]F812.5 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2013）05 — 0101 — 02

為了加強對儲蓄國債承銷團的監管，克服承銷團成員在國債發行、兌付和核算方式參差不齊的弊端，財政部、中國人民銀行自2010年起，下發了《中華人民共和國財政部辦公廳、中國人民銀行辦公廳關于印發<憑證式國債承銷團成員考評辦法（試行）>》（財辦庫[2010]305號）。根據文件精神，財政部將會同中國人民銀行對儲蓄國債承銷團成員進行定期綜合考評，按考評內容對承銷團成員進行綜合打分，承銷團成員取得的分值從高到低進行排序，分值高的承銷團成員繼續享有儲蓄國債承銷資格，分值低的承銷團成員將取消儲蓄國債承銷資格。通過《辦法》的順利實施，使人民銀行的監管工作做到了有法可依，同時，受到了各承銷團成員的一致好評，取得了良好的實際效果。2012年3月份，中國人民銀行、財政部又下發了《中國人民銀行 財政部關于2012年憑證式國債改革工作的指導意見》（銀發[2012]65號），該文件針對儲蓄國債中的憑證式國債承銷方式進行了改革，各國債承銷機構由承購包銷改為代銷，銷售期內未售出的國債額度由各國債代銷機構予以注銷，不再自行持有或向投資者繼續銷售，此文件精神將于今年四季度實施。同時，有些分行相繼下發了國債管理工作具體實施辦法，進一步規范了轄區內儲蓄國債管理工作，對人民銀行國庫部門如何開展儲蓄國債承銷團管理和國債發行與兌付管理工作進行了詳細的闡述和說明。

機遇伴隨挑戰，如何在新形勢下有效發揮人民銀行國庫部門的監督職責，提高對國債承銷機構監管的能力與實效，準確把握監管重點，改革國債監管方式，強化監管手段，科學地實踐監管執行力，使國債監管工作進一步規范化、制度化，是擺在各級國庫部門面前的新課題。有效地防范化解國債發行或兌付風險，保證儲蓄國債工作的正常開展和維護投資人的合法權益，發揮人民銀行對儲蓄國債承銷機構監管作用是十分必要的。通過近兩年國債承銷機構綜合考評打分情況的分析，儲蓄國債承銷團的監管存在著一系列亟待解決的問題。這些問題解決關鍵就是不斷更新監管理念，推進監管創新，完善監管機制，規范各國債承銷機構在運營中的管理行為，充分發揮國債承銷機構的積極作用，從而保證儲蓄國債市場的健康發展。

一、國債承銷團監管的難點

1.承銷團成員對定期綜合考評不予充分重視，使國債監管流于形式。人民銀行作為國內國債市場的主要監管部門，唯一行之有效的監管方式就是按照《中華人民共和國財政部辦公廳、中國人民銀行辦公廳關于印發<憑證式國債承銷團成員考評辦法（試行）>》（財辦庫[2010]305號）文件要求，對承銷團成員進行現場定期綜合考評打分和非現場上傳報表數據監管，但各承銷團成員對此不予充分重視。每次儲蓄國債數據的上報，都是人民銀行國庫部門督促承銷團成員匯總上報國債數據，無承銷團成員主動的向人民銀行匯總上報國債數據。在國債發行期的綜合評比打分時，即便在綜合考評中有扣分項，但對承銷團成員或個人沒有產生一定的利益影響，沒有相應的強制性獎懲措施對綜合考評工作進行有益補充，從而形成了實際意義上的監管缺位。

2.承銷團成員國債銷售方式違規操作時有發生。目前，國債承銷由包銷改為代銷，各承銷團成員基層行發行儲蓄國債無硬性指標控制，有些國債承銷團成員為了盡快完成上級行下拔的儲蓄國債銷售額度，采取對本行優質客戶進行預約銷售的國債銷售方式。預約銷售是指各承銷機構在每期儲蓄國債銷售前，采取電話預約的方式，為優質大客戶約定購買額度，當約定額度達成一致后，經承銷團成員有關部門匯總約定額度后，再向上級行申請儲蓄國債銷售額度，申請的銷售額度即為承銷團成員與優質客戶事先約定的額度。上級行參考各基層行上報的國債銷售計劃，合理安排下拔國債額度，下拔的國債銷售額度等于或大于基層行上報的計劃額度。因此，在國債發售當日，承銷團成員向事先約定的優質大客戶優先銷售國債，當約定額度售完后，當期國債銷售進度也就基本完成。在銷售期結束后，如有剩余額度，各承銷團成員統一向各自省行上報國債銷售進度，省級國債承銷團成員將基層行上報的剩余國債額度主動持有。

3.儲蓄國債監管方法缺乏針對性。一是缺乏對國債發行宣傳方式的監管，國債承銷團成員因營銷費用和宣傳條件限制，在儲蓄國債發售當日，只是利用本行的電子顯示屏發布儲蓄國債發行信息；二是缺乏對農村國債市場的監管，農村國債承銷機構網點設置嚴重不足。目前，儲蓄國債承銷團成員在有些轄區內，只設置較少營業網點，而其他各商業銀行在農村沒有設置承銷網點；三是缺乏對農民投資者的投資意識進行積極引導。農民投資者對國債的印象還是停留在實物券國債上面，對現在的憑證式國債、電子記賬式國債、記賬式交易國債幾乎不知道，對每年國債發行的時間、發行方式及國債的優點均不了解。四是缺乏對國債銷售期上報人民銀行數據時效性和真實性的監管。在國債發售期內，人民銀行必須及時督促各承銷團成員上報國債發行數據。目前，各承銷團成員會計核算大部分已實行省行數據集中，上報國債發行數據，需要省行返傳數據，然后再上報人民銀行，不能充分保證數據上報時間。另外，為保證上報時間，各承銷團成員采取的上報方式為電話或互聯網上報方式，無紙質報表上報，不能保證國債數據的真實性。

二、加強對儲蓄國債承銷團監管的對策

（一）出臺具有可操作性的獎懲制度，切實提高監管質量

人民銀行應成立國債監督管理委員會，委派國債專職監管人員，賦予其獨立的監管職能，并保持其人員的相對穩定。按照《憑證式國債包銷團成員考評辦法（試行）》、《中國人民銀行 財政部關于2012年憑證式國債改革工作的指導意見》（銀發[2012]65號）等文件精神的要求，制定更加詳細地獎懲制度，對國債市場的參與者進行執法檢查和管理。一是從嚴控制國債承銷團成員的準入條件，選擇資產質量好、代銷能力強、管理和服務水平高、從業人員國債投資知識豐富的機構作為國債承銷團成員；二是通過了解和分析各國債承銷機構的國債發行、兌付工作程序，使人民銀行國債監管人員熟悉和掌握其流程，為人民銀行進行規范監管提供有力依據；三是規范各國債承銷機構內控機制，保證國債發行兌付的公平、公正，維護國債的信譽和公信力，營造一個平穩、和諧的發行、兌付環境，真正發揮人民銀行國債監管的積極作用，促進人民銀行國債管理工作有序進行。四是進一步細化《憑證式國債包銷團成員考評辦法（試行）》，出臺具有可操作性的獎懲辦法，加強對承銷團成員的監管，使各承銷團成員對國債銷售工作更加予以重視。

（二）加強對國債承銷機構的非現場檢查力度，建立國債發行進度跟蹤臺賬

非現場檢查是目前加強國債監管的重要手段之一，其實現方式是電子化監管。人民銀行可以通過計算機網絡和程序實現非現場監管信息網絡化，以及數據核對、匯總、對比分析、風險預警和風險評價自動化，并實現國債業務處理、信息收集、風險評價和處置決策的全程監管。人民銀行應繼續完善國債監管網絡信息平臺（TMIS），實現信息共享，進行實時控制和報告，確保數據準確、及時，切實提高國債監管的非現場監管質量。目前，由于TMIS的不完善，應該在轄區代銷機構報送發行周報、持有量月報的基礎上，建立國債發行進度跟蹤臺賬，按日對轄區國債發行進行實時數據監測，解讀分析發售和持有情況。

（三）積極開展現場檢查，規范儲蓄國債發行、兌付程序

開展現場檢查是國債管理的主要手段，也是人民銀行依法行政的重要組成部分，通過現場檢查可以適時提出新的監管思路，提高監督管理效率。因此，應進一步強化以人民銀行為主，財政部門密切配合的現場檢查方式。在國債發行期間，國債管理人員應按照《憑證式國債承銷團成員考評辦法（試行）》的要求，深入到各儲蓄國債發行網點監督檢查，防止出現預約銷售、惜售、超售等違規現象的發生，及時了解發售中遇到的困難和問題，以及實名制的執行情況等，并針對檢查中發現的問題，填寫情況登記表，注明存在的問題、發售網點整改意見，具體地獎懲措施，以此促進儲蓄國債規范、有序地發售。

（四）監督管理國債資金的流動性

代銷行應積極宣傳國債質押貸款的投資理財優勢，提高老百姓對國債質押貸款的認識，人民銀行應繼續完善《憑證式國債質押貸款辦法》，準確監督管理承銷團成員辦理國債質押貸款。目前，國債各代銷銀行辦理國債質押貸款筆數和金額不多，但隨著我國城鄉居民投資理財熱情逐步高漲，以錢生錢的觀念進一步增強，國債質押貸款也會成為居民投資理財的重要方式之一，人民銀行應在質押人、業務受理范圍、金額和利率等方面，對代銷銀行進行嚴格的監督管理，保證國債投資者能夠進行更具廣泛意義的投資行為，增強儲蓄國債資金的流動性。

（五）開展調查研究，拓寬人民銀行監督管理思路

人民銀行通過開展不定期的調查研究，可以分析國債市場的購買力情況以及投資主體等變化情況，及時采取相應措施，拓寬國債購買力市場，增加居民投資國債的信心，提升國債管理水平。因此，應積極建立人民銀行、財政、各國債代銷機構信息交流制度，發揮人民銀行在國債發行、兌付中視角、層面特殊的優勢，及時發現和解決在具體工作實踐中出現的問題，總結好的工作方法和經險，充分發揮國債調研信息 “晴雨表”的作用。同時，人民銀行應借助當地有影響力的媒體，向社會廣泛宣傳發布儲蓄國債各類信息及有價值的調研文章，使廣大投資者能夠正確理解、掌握國債投資信息，合理安排投資，爭取利益最大化。

（六）管理與服務并舉，寓管理于服務，以服務促管理

一是以各種管理制度為依據，妥善為投資者解決各類因國債產生的問題。首先，以發行文件和公告為依據，耐心細致地為客戶講解文件所表達的意義；其次，制定儲蓄國債應急管理制度，針對各類儲蓄國債突發問題，如利率調整等，為投資者做好解釋工作，講解多種投資方式，豐富客戶的國債知識，圓滿處理各類國債糾紛。

二是要加強代銷機構在國債管理、國債知識方面的培訓，進一步提高承銷團成員的業務水平和保護消費者權益的意識。

三是要加大對商業銀行國債發行業務的監督檢查。各商業銀行為照顧優質客戶，不惜違規優先發售，這種行為將影響國債信譽，侵害普通投資者利益。因此，人民銀行國庫部門應采取有力措施，加大國債發行兌付工作的管理力度。

〔責任編輯：侯慶海〕