概念辨析：“去行政化”還是“去官僚化”？

杜文軍 曾思遠

收稿日期：2013-04-22

作者簡介：杜文軍，石河子大學師范學院副教授，碩士生導師，博士；曾思遠，石河子大學師范學院2011級碩士研究生。（新疆石河子/832000）

摘 要：針對“行政化”等于“官僚化”的認識誤區和“去行政化”就是“取消行政”的理解偏差，文章從詞性、內涵等方面對“行政化”和“官僚化”進行了明確的區分。經比較分析得出，高校的行政管理問題是消極的行政化，或者說是“官僚化”；高校“去行政化”就是取消“官僚化”的部分，而非簡單地“取消行政”。

關鍵詞：行政化；官僚化；去行政化；去官僚化

自2010年《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》（以下簡稱《綱要》）中明確提出“探索建立符合學校特點的管理制度和配套政策，逐步取消實際存在的行政級別和行政化管理模式”以來，高校“去行政化”已然成為教育界關注的焦點問題。誠然，“去行政化”的出發點是還大學一個自由之身，或者說是弘揚大學自由之學術精神。但是，目前關于高校行政管理問題的諸多研究存在兩種誤解：一是將“行政化”等同于“官僚化”，認為高校的行政管理問題既可以說是“行政化”，也可以說是“官僚化”；二是將“去行政化”理解為取消行政部門，完全擺脫行政管理。針對第一種誤解，筆者認為，高校的行政管理問題，使用“官僚化”一詞更為貼切；針對第二種誤解，其正確的理解是《綱要》所指的“取消行政化管理模式”并非是要求大學取消行政，或者大學可以不要專職的行政管理人員，而是要求大學應糾正過分消極的行政管理方式，也就是要求高校取消“官僚化”的部分，以使教育行政部門和高校行政管理部門能夠更加注重科學管理，提高管理效率，更好地服務大學發展目標。

一、“行政”與“官僚”

“行政”一詞在中國最早見于《孟子·梁惠王上》：“為民父母，行政，不免於率獸而食人，惡在其為民父母也？”[1]由此可見，最早說“行政”，主要是指執掌國家政權，掌管國家事務。狹義的理解是指國家（政府）的行政機關及其管理行為，即公共行政。廣義的行政也包括一切社會組織的管理活動[2]，如私營部門的行政。現在通常所說的公共行政包含有計劃的活動，它關注政治和政策制定以及法律的執行，且主要集中于政府的行政部門。戴維·H·羅森布魯姆和羅伯特·S·克拉夫丘克將公共行政定義為“運用管理、政治以及法律的理論和過程來實現立法、行政以及司法部門的指令，為整個社會或者社會的局部提供所需的管制與服務功能”[3]。公共行政與私營部門的行政的最主要的區別在于“公共性”，然而，無論是公共行政還是私營部門的行政，其主要職能都可以概括為：制定相關的政策（或制度），根據需要進行資源和人力的合理分配，實現優化、高效管理。從特征上說，行政和韋伯所說的科層制（或者說是理性官僚制、官僚制）具有相同的特征：（1）根據組織目標分工并實現專業化；（2）實行等級制原則，建立合法權威；（3）通過穩定的規章程序運作；（4）其職位占有者具有非人格化的理性特征；（5）普遍性的用人標準，量才用人。[4]

韋伯所說的“官僚”實際相當于我國文化背景下的“行政”。在我國，通常情況下，當人們提到“官僚”時，總會聯想到“多層次的管理步驟、繁瑣的規章制度和組織形式、復雜的審批程序等”，簡言之，就是類似于古代“三跪九叩”式的繁文縟節。據詞典中的解釋，“官僚”一詞主要包含兩層意思，第一層指官員、官吏，第二層指官僚主義。官僚主義是指官僚脫離實際，不關心公眾利益，工作效率低下的工作作風和領導作風。[5]《辭海》中對“官僚”進行了較為詳細的闡述：“指脫離實際、脫離群眾、做官當老爺的領導作風。如不深入基層和群眾，不了解實際情況，不關心群眾疾苦，飽食終日，無所作為，遇事不負責任；獨斷專行，不按客觀規律辦事，主觀主義地瞎指揮等。有命令主義、文牘主義、事務主義等表現形式。官僚主義是剝削階級思想和舊社會衙門作風的反映。”

通過比較上述兩個詞的解釋可知，二者并非等同，亦不能混用。首先，詞性的感情色彩不同。“行政”是中性詞，無所謂褒貶；而我國文化背景下的“官僚”通常帶有貶義的成分。其次，所指對象不同。“行政”指的是特定組織的某一類活動，而“官僚”則通常指某一類人或一種做事的方式、風格。再者，人們對待二者的態度不同。由于褒貶等情感因素，“官僚”往往不被社會提倡，甚至被打壓，“行政”卻是組織正常運行之必須。

二、“行政化”與“官僚化”

當“行政”和“官僚”變成“行政化”和“官僚化”時，詞本身的性質和狀態均發生了轉變，表示一種動態的趨勢，其中增加的“化”字含有“使之變成、使之成為”的意思，而“化”本身也包含事物變化有兩個方向，要么向好的方向發展，要么向差的方向轉變。譬如，“行政”和“行政化”，“行政”本身指一種活動，而“行政化”指組織的行政特征越來越明顯，表示一種變化的趨勢。所以說，“行政”不等于“行政化”，同理，“官僚”也不等于“官僚化”。那么，究竟什么是“行政化”，什么是“官僚化”呢？

關于“行政化”的定義，目前沒有一個確定的說法，研究者多數是從表征、特點的角度對“高校行政化”做出了解釋。如北京師范大學鐘秉林教授關于大學“行政化”的解釋：以官僚科層制為基礎特征的行政管理在大學管理中被泛化和濫用，即把大學當作行政機構來管理，把學術事務當作行政事務來管理。[6]楊德廣教授從高校內部行政管理方式的角度提出，高校管理行政化是指不顧教育規律和學術規律，完全依靠行政權力，按照行政手段、行政方式、行政運行機制管理教育、管理學術。[7]閻光才教授站在韋伯的理性官僚化的立場，認為高校的確受制于政府過于強大的控制，以及學者受到行政機構過多的干預，而附帶有過于濃厚的“官僚化”色彩，但是高校的“行政化”卻又缺少“官僚化”所應具有的剛性和人格化特性。[8]綜合借鑒以上說法，學者們普遍認為的“行政化”指行政過多干預其本不該干涉的事物，最終導致人、財、物方面難以實現管理效益最優化。

關于什么是“官僚化”，還要從韋伯說起，因為他是官僚制分析最重要的代表人物之一。但正如前文所述，由于韋伯提出的“官僚”與我國的“官僚”內涵大相徑庭，因此，韋伯提出的“官僚化”和我國通常所說的“官僚化”有著明顯的區別。其一，從詞的感情色彩上說，韋伯的“官僚化”屬中性詞。他認為“官僚化”是組織或者團體正常運行所具有的“嚴密而清晰的科層結構”。“官僚化”既有“善”的一面，也有“惡”的一面。其“善”與“惡”是由“投入”和“產出”衡量，當投入大于產出時，是“惡”的表現，反之，是“善”的表現。相對于韋伯的“官僚化”說法，我國歷史背景下的“官僚化”帶有濃厚的貶義色彩。在我國，組織“官僚化”意味著機構臃腫、低效行事，更意味著托關系的潛規則盛行。這種對于“官僚化”的理解恰與沃倫·本尼斯所認為的官僚制特點相吻合：（1）老板沒有（而下屬有）技術能力；（2）獨斷而愚蠢的規則；（3）地下的（或非正式的）組織破壞或甚至取代正式的組織；（4）角色的混亂與沖突；（5）以非人性殘酷對待下屬，而不是以理性或法律為基礎。[9]其二，從利益的角度上講，韋伯的“官僚化”雖然對于組織而言也有“惡”的可能性，但是組織管理人員在運用官僚模式進行管理時，卻是以“效率”作為“至高的善”和“終極目標”，也就是說，管理人員是站在組織整體利益的角度實施管理。而在我國，通常所說的“官僚化”往往指管理者在決策和行為時，從個人利益的角度出發，不考慮組織的整體利益和辦事效率，最終導致組織辦事低效。其三，從管理過程中是否考慮“人情”因素的角度上講，韋伯所說的官僚化是一種理性的官僚化，它強調在管理過程中采取“非人情”。韋伯認為官僚制的優勢在于“理性”，一切“非理性”的情感都會影響工作效績。而我國的“官僚化”概念中，“官僚化”就意味著人情和非理性，所以在官僚交往中存在大量的人情、請托和討價還價的現象。

通過對比兩個不同的文化背景、社會背景的“官僚化”可知，韋伯的“官僚化”具有明顯的“理性”色彩，而中國傳統意義上的“官僚化”帶有濃厚的“非理性”。從利益、效率和人情的角度上說，行政化分為積極的一面和消極的一面，其中韋伯所說的“理性官僚化”就是積極的行政化，而“非理性的官僚化”才是消極的行政化，二者有顯著的區別。立足于我國傳統意義的“官僚化”的立場上看，筆者認為，“官僚化”是指一種以行政級別劃分組織管理的責、權、利，且管理人員在組織運行中過分強調職位職權，具有官員特征，將“官本位”人格化，對組織機構的發展起到反作用，導致機構辦事效率降低的做事風格。

清楚了“官僚化”的基本概念，現在再來看什么是“行政化”。從上述論述可知，“官僚化”是“行政化”的消極發展趨勢，也就是學者們所認為的行政程序過分的繁雜，導致了人、財、物不必要的消耗和浪費。從基本概念上分析這兩者之間的區別和聯系，則很容易發現，“行政化”和“官僚化”是兩種完全不同性質的術語，但同時也有一定的聯系。在權力的使用上兩者都含有過分行使的成分，但從效率的角度上說，“行政化”和“官僚化”還存在較大的區別。首先看“行政化”。“行政化”一般分為兩種：一種是行政人員嚴格按照規章制度，一切照章辦事，并嚴格遵循管理規律，在辦事過程中利用行政權力，充分發揮團隊的力量，使組織的人力、財力、物力等資源實現最優化的配置，從而提高組織效率。另一種是行政人員為了掩飾內心的無知，一切以己之利為出發點，利用行政權力對其它機構或者部門進行過分干預，導致機構辦事效率低下，組織發展緩慢、停滯甚至倒退。兩種朝著截然相反的方向發展的“行政化”最終導致組織在效率上呈現出完全不同的發展趨勢。第一種“行政化”中的管理者的出發點是為組織利益著想，是“善”的，可以稱之為“積極行政化”；而第二種“行政化”中的管理者的出發點是為了自己的利益，是“惡”的，可以稱之為“消極行政化”。這正如重慶工商大學副校長陳運超教授所提到的，行政管理之所以成為人人喊打的過街“老鼠”，其實并非行政管理惹的禍，癥結在于過度行政管理所導致的官僚化。[10]陳教授所說的“過度的行政化”，其實就是前文提到的“消極行政化”。再來看“官僚化”。“官僚化”通常也有兩種表現：一種是管理人員不懂管理規律，盲目遵循規章制度，實行繁瑣的辦事程序，但卻并非為了謀取個人利益，導致機構效率低下；另一種是管理人員將行政權力作為自身謀求私利的工具，為追求自身利益最大化，過分夸大行政權力，從而影響組織利益和辦事效率。

雖然“行政化”和“官僚化”都有兩種不同的表現，并且都可能影響機構效率，但是單從利益和目的的角度講，兩者有本質的區別。然而，在區別的同時還存在一定的聯系：“行政化”在一定程度上會導致“官僚化”，而“官僚化”卻不是“行政化”。

三、結論

（一）高校“官僚化”不等于“行政化”

如果說僅僅為了所謂的名稱或者叫法，長篇闊論地區分“行政化”和“官僚化”，實在沒有必要，但若是為了針對高校的行政管理問題提出正確而有效的改革方法，就必須從高校目前的處境和表現明確它究竟是“行政化”還是“官僚化”。

總體上講，高校已經到了沒有絲毫自由空間的地步，對外沒有自主權，對內缺乏學術自由權。外部教育行政管理部門對高校的行政管理和高校內部不斷擴張的行政權力對學術權力的擠壓使倡導科學和自由的現代大學理念在高校幾乎沒有容身之所。目前，高校外部教育機構和內部行政部門都呈現出機構臃腫、效率低下的“機關”現象。

從外部教育行政機構的行政管理看，高校已然成為教育行政機構的附屬機構和教育部門行政權力擴張的場所。具體表現為：其一，高校沒有自主辦學權。政府將大學視為其附屬機構，高校從辦學起點開始就任由行政部門發號施令。其二，高校沒有自由的人事權。這不僅體現在高校的校長是由教育行政部門直接任命，還包括學校每年應該聘任的教師數量、招收的學生數量以及教師的職稱晉升等都需要經過上級的批準才能照章行事。其三，高校教師缺乏自主科研權。教育行政機構通過控制科研經費，使高校教師只能在給定的范圍中選擇申請科研項目，一旦申請的課題不屬于給定的科研范圍，則很難被審批立項，相應的科研經費自然會拱手他人。

從高校內部的行政管理來看，行政部門擁有絕對的話語權，高校內部散發著濃重的官僚味。首先，高校內部人員實行嚴格的等級劃分。行政人員擁有同政府官員類似的行政級別，同樣分為正處、副處、正科、副科等，并且在日常工作中，同政府部門一樣，實行指令性的工作安排方式。不僅行政人員有等級劃分，在一些高校中教授也被劃分等級。2008年3月《南方都市報》發布消息說：“教育部所屬各高校正在緊鑼密鼓地進行教授評級定崗工作。據介紹，高校教師的崗位分為13個等級。教授崗位分一至七級。其中正教授崗位包括一至四級，副教授崗位包括五至七級；中級崗位分三個等級，即八至十級；初級崗位分為三個等級，即十一至十三級。”[11]其次，行政部門“裙帶”現象比比皆是，到處充滿“人情味”。為了延伸、擴大行政權力，方便今后辦事更順利，一些行政人員設法將自己的親戚朋友安置在行政崗位，使行政機構形成了一張由裙帶規律支配的親連親的權力關系網。第三，師生均表現出強烈的“拜官主義”做事風格。教師方面，部分教師為了謀求官職想方設法與校、院領導搞好關系；一些教授寧可放棄教學、放棄科研而選擇做官。學生方面，通常是有官職的教師的課堂上出勤情況要好得多；研究生選擇導師時，經常是“有官職的導師挑學生，沒官職的導師被學生挑”。此外，資源壟斷現象明顯。一旦有機會外出學習、培訓或者參加會議，行政人員利用自己行政職位的優勢優先選擇，導致一些普通教師缺少外出學習和能力提升的機會。

諸如此類的行政管理現象還有很多，整體上看，都有一個共同的特點：與“官”有著緊密的關系。從動機上說，一些行政管理人員首先考慮的是自身利益而不是為了使組織能夠更好地運行；從做事風格上講，大都遵從上下級的命令式，且嚴格按照規章要求；從辦事效率上看，不管處理的方式是否妥善，只要對“升官”有好處，哪怕多耗費幾日，也要層層上報，向領導請示。類似的行政管理現象無不滲透著濃厚的“官文化”，高校已不再是簡單的“學堂”，取而代之的是官味十足的“官場”。因此，高校行政管理問題不是簡單的“行政化”問題，而是“消極的行政化”或者說是“官僚化”問題。

（二）高校“去行政化”不等于取消行政

遵從《綱要》的說法，我們仍然將其稱之為“去行政化”，但前文已經明確，這里所說的“去行政化”實際是去“行政化”中消極的成分，也就是“去官僚化”，目的在于還原科學的行政管理。

高校行政管理是高校管理工作的重要組成部分，也是高校的一項基礎性工作，在保證高校正常運轉、促進高校教育教學等各項工作開展中具有十分重要的作用。[12]相對于高校教育、科研活動而言，行政管理具有輔助性的作用。眾所周知，現代大學無論在規模上，還是在復雜性和社會影響力方面皆史無前例。無論是教師數量、學生規模，還是專業設置、研究領域，其范圍和規模都遠遠超過以往任何時候的大學。如此龐雜的高校想要正常運轉，如果僅依靠教師在教學和科研的同時再進行日常教學管理，且不說從工作量和管理的質量及效率而言幾乎不可能完成，即使能夠勉強完成，從管理經驗和技巧的角度講，讓絕大多數教師從事管理工作難免出現管理上的“外行管內行”的混亂現象。所以，高校不得不設置一些專門的管理崗位，聘用一些專職管理人員擔任高校日常的管理工作。除此之外，高校的行政部門還肩負著資源優化配置、部門組織協調、教學監督檢查等重任，因此，事務繁雜的高校不能沒有行政，更不能取消行政。當然，在肯定行政或者說是行政部門的同時，還需要明確一點，那就是高校的行政必須是“積極的行政”，且需具備人情的特點，這里所說的人情是指高校的行政要在必要的情況下讓步于學術，給學術以人情照顧，畢竟，學術發展才是高校發展的硬道理，而行政的主要職責是服務。

對于高校“去行政化”就是取消大學行政部門和行政管理的認識，是從根本上對“去行政化”的一種理解偏差，如此取消行政部門的說法和做法只會使高校的管理處于更加混亂的局面。同樣，單獨“去掉高校的行政級別”也不能解決我國高校行政化的問題，只有從根本上改變“行政權力獨大，首長意志嚴重”的行政管理方式，并對此形成最基本的共識，才能進一步談高校該如何“去行政化”。

參考文獻：

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（責任編輯 陳志萍）