韓國國立大學法人化改革的政策分析

收稿日期：2013-01-25

作者簡介：劉原兵，浙江大學教育學院比較教育學2012級博士生。（杭州/310028）

摘 要：韓國國立大學法人化改革歷程曲折，阻力頗多，備受爭議。但韓國政府從未間斷政策層面的努力，從全斗煥政府開始就推動國立大學法人化改革。本研究將系統梳理韓國國立大學法人化改革的政策發展過程，全面闡釋韓國首個國立大學法人——蔚山科學技術大學的法人化改革過程，深入分析法人化改革政策——《國立大學法人蔚山科學技術大學法》的特點，并基于PDCA循環對《國立大學法人蔚山科技大學法》進行批判性反思。

關鍵詞：韓國；國立大學；法人化；政策

國立大學法人化是圍繞韓國大學，特別是國立大學的構造調整、構造改革政策的一個環節。韓國自1997年為了應對金融危機，積極推行構造調整和公共部門改革，國立大學法人化改革也在其列。2004年的《大學構造改革方案》指出：（1）國立大學的教育條件改善；（2）國立大學的多樣化綜合促進；（3）國立大學會計制度改善；（4）國立大學運營體制改編；（5）區域性的“國立大學構造改革推進委員會”構成、運營。[1]本文試圖探究韓國政府推動下的國立大學的法人化過程，從國立大學法人化改革政策的視角，以韓國首個國立大學法人——蔚山科學技術大學為背景考察法人化改革政策的特點。

一、韓國國立大學法人化改革的政策發展過程 韓國政府從1987年全斗煥政府的教育改革審議會開始推進國立大學特殊法人化，到金泳三政府的教育改革委員會的《新經濟長期構想》報告，再到金大中政府（1998年開始“國民政府”）、盧武鉉政府（2003年開始“參與政府”）都陸續提出了國立大學法人化。這里所說的國立大學法人化是同公立化、民營化一起提出的，其核心內容是改善會計制度和引入校長間接選舉制度。

2002年11月國會議員會議提交了《有關國立大學運營的特別法案》（于2004年5月廢止），這一法案為了提高國立大學運營的自律性和效率性，對于組織、定員、人事、預算以及會計管理等做了規定，以利于大學教育的進一步發展。該法案對大學的中長期計劃以及財政運營計劃都有明確的規定，并要求認真執行，確立了教育與人力資源部①對于具體計劃實施情況的評估體系；針對大學財政運營的情況，在大學中設立由教職員工、同窗會、地區內的社會群體等機構共同構成的大學財政委員會。另外，在該法案中，大學的會計制度是將國家財政撥款和自主收入統一在一起的，所以當時的國立大學法人化傾向還不明顯。

真正的國立大學法人化是從2005年5月開始的。2004年12月，大學構造改革方案的前期預案出臺，在2005年5月19日召開的2005年度第2次人力資源開發會議上，作為教育與人力資源部的審議提案——《特性化的大學革新方案》正式被提出。這一提案提出國立大學運營構造改革的四大支柱，即“建立大學競爭體系”、“強化國立大學校長選任方式改革”、“建立大學財政運營責任會計制度”、“國立大學自律法人化”。[2]

在2005年7月1日召開的韓國大學教育協議會夏季大學校長研修班上，國立大學法人化的政策意圖展現在了眾多高等教育工作者的面前。時任韓國副總理兼教育與人力資源部長的金振杓指出，目前的韓國國立大學受到政府在預算、組織等方面的諸多限制，恐難沖破種種界限實現大學的自主發展，因而積極倡導國立大學自主選擇法人化改革。對于進行法人化改革的大學，繼續保障其雇員享受公務員養老金政策不變；對于不進行改革的大學，將對其教授編制、預算分配、財政經費支持等方面施行級差方針。雖然聲稱大學可以“自主選擇”，但其實質卻并非如此，不進行法人化則會產生諸多的不利影響，這種強政策導向迫使國立大學紛紛進行法人化改革。韓國國立大學法人化的政策推進過程如表1所示。 表1 韓國國立大學法人化的政策推進過程

資料來源：《對國立大學法人化國立大學共同斗爭委員會的立場和意見》[3]、國立大學法人化推進過程新聞發布會具體資料。

二、蔚山科學技術大學的法人化改革

韓國人力資源和教育部對于在蔚山地區設立大學的必要性及其背景進行了說明。[4]首先，大學發展符合國家均衡發展的要求，國家均衡發展的精神是要在沒有國立大學的地區設立國立大學。蔚山市在韓國國內占據了汽車產業的31%，造船業的39.8%，石油精細化工產業的57.1%，出口額達到了451億8千萬美元（占全國15.8%，全國第2位），是汽車、造船、石油精細化工業的中心。在這里設立國立大學符合蔚山的產業發展的人才培養需求，確保了研究支持機能的發揮。第二，消除高等教育發展過程中的地域差別等不均衡問題。蔚山市是韓國16個自治市中唯一沒有國立大學的城市，也是全國高等教育機構最少的一個市，四年制的大學只有一所，兩到三年制的大學只有三所。另一方面，蔚山市的國稅額度排全國的第三位，蔚山市的人均稅收貢獻額占到了全國第一位，但蔚山市沒有國立大學的現實使得蔚山市民產生了強烈不滿。

在這種背景下，盧武鉉總統在參選總統時就提出了在蔚山設立國立大學。2004年10月11日成立了蔚山國立大學建設委員會（委員長由國家均衡發展委員會委員長兼任）以及策劃推動團（團長由教育與人力資源部部長兼任）；2005年2月16日，召開了第一次蔚山國立大學建設委員會會議，對于蔚山國立大學的設立原則進行討論；同年9月16日，召開了第二次蔚山國立大學建設委員會會議，公布了蔚山國立大學的建設計劃，簽署了教育人力資源部和蔚山市之間的相關協議。在相關協議中規定了大學的規模和學科門類，制定了產學合作的大學發展模式，構建了國立大學法人化的全新經營改革體制。另外，中央政府負擔全部的建設費用，蔚山市負責提供建筑用地以及道路等相關的基礎設施。[5]

2007年3月6日韓國國會通過了《國立大學法人蔚山科學技術大學設立以及運營相關法律》以后，4月6日制定了具體細則，2007年7月7日該法律開始實施；其具體實施方案于4月7日開始立法預告，7月18日開始實施。8月31日，慶尚大學的前任校長被任命為首任的蔚山科學技術大學校長，任期為2007年9月1日到2011年8月31日。[6]9月13日，任命了學校的理事和督查，任期為2007年9月13日到2009年9月12日。9月7日，蔚山科學技術大學設立籌備委員會制定的《國立大學法人蔚山科學技術大學審定預算案》為教育與人力資源部部長所認可。

三、蔚山科學技術大學法人化政策的特點——以《國立大學法人蔚山科學技術大學法》為例 2007年3月6日，韓國國會通過并先行制訂了有關于特定大學的國立大學法人化設置、運營的法律。這就是有關蔚山市新設立的大學的法律——《國立大學法人蔚山科學技術大學設立、運營法》（以下簡稱《國立大學法人蔚山科學技術大學法》）。蔚山科學技術大學作為韓國首個國立大學法人，同韓國其他尚未進行法人化改革的大學在諸多方面都存在一些差異（見表2）。本研究從《國立大學法人蔚山科學技術大學法》入手，從三個側面探究蔚山科學技術大學法人化政策特點。

第一，管理體制方面。設立作為審議決議機關的理事會，理事長在理事中推選，法案中的第6條、第8條、第9條規定校長不能由理事長兼任。理事會由校長、理事長在內的15人以下的理事構成，大學中的構成人員僅限于校長一人。理事由教育與人力資源部、企劃預算處、產業資源部、科學技術部、情報通信部的各個負責人進行推薦。在這15個人中有5人，即三分之一的理事是由各個部門的長官推薦的。另外，還有1人由蔚山市市長推薦，其他是產業界、經濟界以及具備學校經營必要專門知識的人員。

2007年9月被任命的理事，有來自教育與人力資源部門的大學支援局局長、企劃預算處社會財政企劃部長、產業資源部產業技術政策部長、科學技術部科學技術政策局局長、信息通信部信息通信研究發展院長等政府部門的理事；還有來自經濟界和產業界的人員，如SKC公司（株）顧問、韓國水力原子能公司（株）社長、蔚山商工會議所會長、韓國石油公社社長等4人。包括校長1人，政府推薦的5人，蔚山市市長推薦的1人共計7人被任命為常勤理事。其次關于校長的推選問題，校長推薦委員會提名、由理事會推舉的3名候選者，向教育與人力資源部部長申請，由總統任命（第7條）。在該法案的實施法令中，校長推薦委員會由15人構成，其中包括：①理事會推薦的理事，②蔚山科學技術大學的專任教師，③蔚山科學技術大學的職工以及具備學校經營專門知識的外部人員。其中，①不能超過委員總數的三分之一，②不能超過委員總數的二分之一（施行令第8條）。表2 國立大學法人與目前的國立大學之間的差異

資料來源：2007年3月韓國教育與人力資源部《報道資料》。

第二，財政方面。首先，關于財政的支持，在法案的第15條中有關于國家進行財政支援的規定，并規定推薦了理事的機構也要進行財政支援；同時第16條規定國家以及地方自治團體要給予大學一定的捐助金。同第15條相關的具體實施規則在第9條中已有明確規定，已被推薦成為大學理事的機構負責人將通過申請實現對大學的財政支援，這種規則同政府對財政支援活動的規定一致。校長將同教育與人力資源部部長協商制定大學在校長自己任期內的目標（以四年為單位），在目標制定后予以公布，教育與人力資源部部長將根據既定目標對大學每年的實際工作情況進行評估，將評估結果公示。這一評估結果將對下一年的行政管理、財政支援等諸多方面產生影響，而具體的影響機制在法案的第21條中有較為明晰的規定。此外，學校可以通過吸引長期投資（第20條）、開展創收活動（第23條）等多種途徑來確保學校的財政良性運行。

第三，教職員工方面。法案的第14條對于教職員的任免、服務、身份保障等相關事項做了詳細的規定，并在諸多方面都參照了私立學校法的規定。

四、對蔚山科學技術大學法人化政策的反思——基于PDCA循環 韓國的教育政策注重新自由主義理念，對韓國國立大學改革產生了巨大影響，國家基于增強國立大學的競爭能力與實現國立大學自我決策權的考慮，實施大學多樣化、特性化、自律化等政策，進行國立大學法人化改革。[7]蔚山科學技術大學作為韓國首個國立大學法人，其改革過程、相關政策制定等勢必受到了新自由主義思想的影響，本研究基于新自由主義視角下的PDCA循環對蔚山科學技術大學法人化政策進行反思。

PDCA循環，也可稱為戴明環，由美國質量管理專家戴明博士提出，是全面質量管理所應遵循的科學程序。全面質量管理主要指企業中所有部門、所有組織、所有人員以產品質量為核心，把專業技術、管理技術、數理統計技術集合在一起，建立起一套科學、嚴密、高效的質量保證體系，控制生產過程中影響質量的因素，以優質的工作和經濟的方法提供滿足用戶需要的產品的全部活動。全面質量管理活動的全部過程就是按照PDCA循環不停頓地周而復始地運轉。如圖所示，一個PDCA循環一般都要經歷以下4個階段（圖1所示）、8個步驟（如圖2所示）。

圖1 PDCA循環的4個階段 圖2 PDCA循環的8個步驟

《國立大學法人蔚山科學技術大學法》等法人化改革政策均是為了順利建立首個國立大學法人，對蔚山科學技術大學法人化政策的反思可基于PDCA循環，從P（計劃）、D（執行）、C（檢查）、A（處理）四個階段入手，思考在蔚山科學技術大學法人化政策制定過程中存在哪些問題。

P（計劃）階段。《國立大學法人蔚山科學技術大學法》規定，作為國立大學法人，蔚山科學技術大學必須每隔4年要制定大學運營目標成果，并且以該目標成果為基礎，大學每年要制定大學運營計劃，并公布運營計劃。但是需要注意的是法案中也規定大學運營目標成果是在大學校長同教育與人力資源部部長商議的情況下制定的，這種目標的制定之初就已經有國家的意志摻雜其中。同樣，實施國立大學法人化改革的日本就在其《國立大學法人法案》中明確指出，文部科學省大臣只能參與國立大學的中期目標制定，而不能干涉國立大學法人自主制定短期運營成果目標。國立大學法人化改革似乎是為了實現國立大學的學術自由和學術主體性，但僅從目標層面就暴露出了韓國蔚山科學技術大學的法人化并未完全實現國立大學法人的自由與自主，至少在《國立大學法人蔚山科學技術大學法》中所看的情況并非如此。

D（執行）階段。實現計劃目標是這個階段所關注的焦點。在該階段，強有力地推動目標實現的管理組織至關重要，《國立大學法人蔚山科學技術大學法》規定大學理事會是唯一的管理組織，但是在理事中政府職能部門的推薦者占到了三分之一以上，另外的理事來源于經濟界和產業界，而來自蔚山科學技術大學內部的只有校長一個名額。從目標設定的階段來看，國家的意志已被強烈地體現；在執行階段，國家的意志同經濟界和產業界的意見更是占據了主要地位。從對蔚山科學技術大學法案的考察便可以強烈感受到大學的意志被嚴重地忽視了，無論在計劃制訂階段抑或是在執行階段。

C（評估）階段。僅就《國立大學法人蔚山科學技術大學法》中的規定來分析這一階段，每年教育與人力資源部部長將根據大學制定的成果目標對大學進行評估，但是這種評估的有效性令人質疑，成果目標的設立雖然是在教育與人力資源部部長的直接參與下進行，但參與目標的制定者在評估目標實現情況的過程中如何做到公正、中立、有效，有哪些機制可以保障其順利完成評估工作，在蔚山科學技術大學法案中沒有涉及。

A（處理）階段。《國立大學法人蔚山科學技術大學法》對有關評估后的處理有較為明晰的規定，每年的評估結果將反映在行政財政支援政策中，但是蔚山科學技術大學法案中并沒有對評估結果設立等級，也沒有評估結果同行政財政支援政策直接的關聯機制，解釋權力歸屬于教育與人力資源部門，存在權責義務的不對等問題。解釋權力的單方面歸屬同具體細則的缺失將有可能造成政策執行者對政策的“活用”，這明顯有悖于國立大學法人化改革的初衷。

從對蔚山科學技術大學法案的PDCA分析，可以看到國立大學法人化改革政策法案中所暴露出的國家層面對大學的新的干涉和控制，國立大學法人化改革在打破原有支配秩序的同時建立起了新的支配秩序，但韓國政府在打破諸多阻力邁出國立大學法人化改革的堅實一步還是值得肯定的。蔚山科學技術大學作為韓國首個國立大學法人，其后續的發展與改革仍舊是值得深入研究和思考的課題。

注釋：

①2008年1月16日韓國對此前的18個部和4個處，調整為13個部2個處，近7000名公務員將被裁。其中，韓國教育部與科技部合并成立為“韓國教育科學技術部”。在本文中統一采用改革之前的名稱“韓國教育與人力資源部”。

參考文獻：

[1]イム？ヨンギ「韓國大學構造調整政策の特徴と爭點」『大學特性化と構造調整』（第12回韓國·日本教育行政學會國際學術大會）、韓國教育行政學會·公州大學校NURI師範大學特性化事業団/教育研究所，2005-10-08.Pp.185-191.

[2]韓國教育與人力資源部.特性化大學的革新方案[Z].2005-05-19.Pp.27.

[3]國立大學法人化阻止と教育公共性強化のための共同闘爭委員會『國立大學法人化に対する國立大共闘委の立場と意見』，2007，3.29.

[4]韓國教育與人力資源部.報道資料[Z].2007-03-06.

[5]韓國教育與人力資源部.報道資料[Z].2007-03-06.

[6]韓國教育與人力資源部.報道資料[Z].2007-09-03.

[7]金紅蓮，臧日霞.韓國國立大學法人化改革評述[J].比較教育研究，2010（2）：59-63.（責任編輯 陳志萍）