為什么要人大問責

湯艷春

人大作為我國人民的利益代表機構和權力機構，對政府監管行為進行監督，可以最大程度地表達民意，提高政府的公信力。

一、問題的提出

食品安全因事關公眾的生命健康安全，一直備受關注。近年來，更因頻發的 “染色饅頭”、牛肉膏、瘦肉精、地溝油、問題膠囊等食品安全事件，使公眾對食品安全問題的擔憂達到極致。如何讓群眾吃上放心的食品是亟須破解的重大課題。對此，各級人大及其常委會更是高度關注，通過執法檢查、聽取專項報告、開展專項調研、進行專題詢問、特定問題調查等方式，對瘦肉精、地溝油等公眾關注度比較高的事件進行監督檢查，提出整改建議，督促解決。比如，2012年4月，深圳市人大常委會公布了當年的工作計劃，計劃“除了組織開展食品安全問題的專題詢問，還將督促有關部門開展問責，依法追究那些失職、瀆職甚至提供‘保護傘的主管單位和公職人員的責任。”[1]對食品安全工作進行監督，表明國家絕不允許“以損害人民生命健康來換取企業發展和經濟增長”，這是對民意的尊重，對人民的負責。但總體來看，人大對政府在食品安全領域工作的監督效果較差。從毒奶粉事件之后的食品安全問題，無一例外都是在媒體曝光之后，政府相關部門進行整頓，人大才啟動調查、質詢、撤職和罷免等監督程序。亡羊補牢未為晚矣，這種監督雖然一定程度上對保障食品安全起到了作用，但是，事后的監督和懲罰往往不能彌補已經造成的損失。實踐也表明，這種監督很多時候對不良企業的非法和不道德行為，對政府的不當行政行為都沒有太強的約束力，也不能最大程度地保護公民的利益。這說明充分的問責，并不是幾個官員被免職或引咎辭職這一簡單舉措，更需要我們對其進行深入的分析，充分地認識到人大問責的重要性和必要性，才能進行有效的制度安排，完善我國的人大問責制度，加強人大的監督力度和實效性。

二、食品安全人大問責政府必要性分析

1.人大問責是最具權威的問責形式。問責是人大行使監督權的有效方式。目前的政府問責主要是政府自身和內部的行政責任追究制度，靠的是上級政府對下級政府垂直問責甚至是強力干預，這是同體問責。無論是法理還是經驗都表明，自己監督自己是靠不住的，必須實行異體問責。所謂異體問責制的內容主要是指涉憲主體之間的問責制，其核心是民意機關的問責。黨委、人大、司法機關、人民群眾和媒體都能參與政府問責。但是黨委對政府不存在權力委托和受托關系即監督與被監督關系，因此不具備法理上的合法性[2]；司法機關對政府的問責只是法律上的制約關系，以訴訟進行，具有被動性的弱點，只能對政府及其官員的違法行為進行責任追究，但是按照建設責任政府和服務型政府的要求，需要進入政府問責范圍的不只是違法行為，還有政府及其公務人員不采取積極的措施公正、有效率地實現民眾的需求和利益的行政不作為等不構成違法、不需移交司法機關處理的行為，因此，司法對政府的制約具有滯后性和不全面性。而媒體和人民群眾對行政的監督顯然是一種軟監督，沒有強制力，并且由于實際地位的不對等會造成信息不對稱，公眾對行政的監督有可能由于知情權和參與權的缺失而變為虛監和弱監。所以，全社會參與問責是不可行的，對政府的問責只能由法定的監督主體——人大來進行。正如美國著名政治家、學者威爾遜所言：“一個有效率的、被賦予統治權力的代議機構，應該不只是像國會那樣，僅限于表達全國民眾的意志，還應該領導民眾最終實現其目的，做民眾的代言人，并且做民眾的眼睛，對政府的所作所為進行監督。”[3]我國憲法第二條規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是人民當家作主的最集中體現。根據憲法規定，各級人民政府是行政機關，是各級人民代表大會的執行機關。政府要向人大負責，向其報告工作，人大有權監督行政機關。人大對政府的關系不是一種平等地位基礎上的監督關系，而是人大作為民意機構，具有高于政府的法律地位。因此，人大對行政的問責是中國現行體制下其他問責形式不具備的最權威的問責形式，具有合法性和法定性、強制性。

2.人大問責是最能代表民意的問責形式。國內一項調查表明，消費者對任何一類食品安全性的信任度均低于50%；全球民意調查機構蓋洛普發布的“2010年全球幸福度調查”數據顯示，物價、房價和食品安全位列被調查中國居民最關注的十大熱門話題前三位，如果說物價和房價是經濟運行的周期性波動反映在某個特定階段的價格表現，那么食品安全問題卻是由來已久難以根治的痼疾。尤其是近幾年，食品安全事件頻現，民怨累積現象嚴重，這都與民意表達渠道不暢通有直接關系。在合法的民意表達渠道中，理論上，人民代表大會制度是最能表達民意，而且也是最能引起決策者重視的途徑。因為人大作為我國的權力機關，其代表來自人民，來自社會的各個方面各個階層，可以最大限度地了解民意；人大代表還可以通過專題調研，了解為政得失。我國的人大代表工作和生活在人民中間，同人民群眾保持著密切聯系，從事各自的職業，有各自的工作崗位，深入實踐，貼近實際，對黨和國家的方針政策，憲法法律的實施情況及現實生活中的實際問題有廣泛而深入的了解[4]。當前我國“食品安全問題非常嚴峻。老百姓深惡痛絕，不解決會影響黨群關系、社會關系、社會和諧，因此食品安全問題是首要問題，保障食品安全是政府部門首要的任務。”[5]2006 年底，食品藥品監管局發布的《31個城市食品放心工程滿意度調查報告》顯示：大多數消費者對食品市場的安全狀況感到不放心，76.7%的受訪者認為出現食品安全問題的最主要原因是監管不力，58.2%的人認為是相關法律不健全。這兩項都與政府作為有關，表明政府責任要求與實際工作之間存在差距，出現政府社會責任缺位[6]。人大發揮監督作用，問責食品安全，通過聽取政府工作報告，可以及時發現并改進政府在食品監管工作中存在的問題，優化監管體制機制。人大代表通過行使質詢權和進行特定問題調查，可以有效督促政府依法推行各項工作。

3.大人問責是能有效提高政府公信力的問責形式。政府公信力是指政府在施政過程中通過合理、有效地履行其功能和職責而取得公眾信任的能力，是政府的一種執政能力和執政資源[7]。食品安全中的政府公信力是政府在對食品企業和個體進行管理和監督中體現出的政府的影響力和號召力，是政府食品安全治理行政能力的客觀結果，體現了政府工作的權威性、透明程度、服務程度和法制建設程度，也是公眾對政府的評價，反映了公眾對政府食品安全治理效果滿意度和信任度[8]。古今中外的歷史昭示我們，任何一個政府，只有取信于民，才能輿情通達，政令通暢，使政府獲得牢固可靠的公信力。而一個政府的公信力對于政府的社會動員力，乃至政府的興衰存亡至關重要。一個有公信力和有效率的現代政府應當而且必須是有責任性并可問責的政府，它執行公眾所賦予的使命必須要有執著性和徹底性。從根本上說，食品安全問題治理是檢驗和考驗政府在多大程度上能履行職責、承擔責任，并以效率與效能兼具的方式化解危機。近幾年日益蔓延的食品安全事件危害了公眾的身心健康，加劇社會的恐慌，影響到社會秩序的安定，同時也凸顯了政府對食

品安全監管的乏力、疲軟，嚴重影響了政府在食品安全監管中的公信力。

溫家寶總理說：“只有人民監督政府，政府才不會懈怠”。因此，只有充分發揮人大的監督作用，建立健全人大問責食品安全制度，才能提高監管效率。因為人大監督一方面有利于明確政府各個部門的責任。另一方面有利于食品監管部門形成合力。

結語：近些年，我國食品領域連續爆發嚴重問題，極大地影響了國民健康、社會穩定和經濟發展，頻發的食品安全事件一次次地警告我們：如果說逐利是商業的本能沖動，企業的商業倫理和管理者的人性良知，都很難與這種本能相抗衡，那么，作為一種制衡力量，只有監管才能夠在追求商業利益和保證公眾健康之間作出適當的調整。如果監管不當或者缺失，公眾必然會受到傷害。人大作為我國人民的利益代表機構和權力機構，對政府監管行為進行監督，可以最大程度地表達民意，提高政府的公信力。我們應當完善人大問責制度，讓人大在促進我國食品安全領域發揮應有的作用。

注釋：

[1]劉一純：《剛性監督與監督的剛性》，載《人大研究》2010年第4期。

[2]學者侯少文認為監督即權力監督是指權力的所有者自己不直接行使權力而將權力委托給他人行使之后，控制權力的受托方按照自己的意志和利益行使權力的行為過程。監督有兩個特點：監督是權力的委托者與受托者的權利與義務關系，前提是權力的委托與被委托；監督是單向的即權力的被委托者只能向委托者負責，而不能監督委托者。

[3]威爾遜：《國會政體》，熊希齡、呂德本譯，商務印書館1982年版，第164頁。

[4]吳邦國：《堅持中國特色社會主義政治發展道路，努力把人大工作提高到一個新水平》，載《求是》2008年第8期。

[5]深圳市人大代表鄭學定http：//epaper.nfdaily.cn/html/2012-01/10/content_7047267.htm）.

[6]田麗娜：《淺談食品安全保障事業中的行政問責制》，載《法制與社會》2009年第1期。

[7]朱光磊、周望：《在轉變政府職能的過程中提高政府公信力》，載《中國人民大學學報》2011年第3期。

[8]郭應良：《當前我國食品安全中的政府公信力研究》，載《云南大學碩士學位論文》2012年。

（作者系蘭州工業學院社會科學系副教授。本文部分內容發表于《法制與社會》2012年第5期）