人大問責的依據是什么

馮學智

人大問責是代議制民主的必然要求，是人民代表大會制度的重要內容。

一、人大問責的理論依據

1.人民主權理論

人民主權理論最早是由法國的思想家盧梭提出來的。盧梭宣稱：“人民作為整體來說是主權者。” [1]在國家中，人民的共同意志具有至高無上的地位，體現這種共同意志的權力便是國家主權。盧梭把這種共同意志稱為“公意”，他認為國家主權就是人民“公意”的運用。現代民主政治的基礎是人民主權理論，但是在實踐中，任何一個國家都是不可能讓其所有的人民來直接行使國家權力。因此，盧梭又認為：“就民主制這個名詞的嚴格意義而言，真正的民主制從來就不曾有過，而且永遠也不會有……我們不能想象人民無休止地開大會來討論公共事務。”[2]在政治實踐中就會出現 “權力的獲得與權力的行使，總是少數人的事情”[3]的普遍現象。國家按照一定的規章制度，根據人民的意志，產生出能夠代表人民共同意志的權力機關來管理國家事務和社會公共事務，而政府就是這種權力機關的主體。

基于人民主權理論，政府由人民產生，必須對人民負責。因此，可問責政府及其公務員所應問和必須問的責，正是在行使人民賦予的權力過程中向人民負責的狀態、程度和結果。反過來講，政府的行為只有能為社會主持正義、維護公正而又可以對之問責，才能獲得人民的支持和擁護。人大制度是我國的根本制度，擁有廣泛的民主基礎，它既能體現人民的共同意志，又能使人民統一行使國家權力，管理國家事務和社會公共事務。行政機關或其他公共服務機構都是人民共同意志的執行機關，在執行公務時應當順從國家和人民的利益。當行政機關及其公務員在履行職務的過程中給國家和人民造成損害時，理應接受人大的問責，并承擔相應的責任。

2.權責統一理論

英國著名學者約翰·阿克頓認為：“權力有腐敗的趨勢，絕對的權力導致絕對的腐敗。” [4]權力的存在和權力的易于腐敗是一對孿生兄弟。在權利存在的前提下，要解決權力的易于腐敗這一永恒而又復雜的問題，就必須正確認識權力與責任的辯證關系。權力事實上也是權利的一種，根據民法的基本精神，權利與義務是對應的，而與權力相對的便是責任，權力與責任實際上就是權利和義務的另外一種“表現形式和變異形態”[5] 。因此，行政權力就是權力和責任的結合體。沒有無權力的責任，也沒有無責任的權力，權責統一是現代民主政治對行政權力的基本要求。行政問責的核心理念就是權責統一，擁有多大的權力，就必須承擔多大的責任。如果行政機關違反法律規定，給國家和人民造成損害，就應該由民主及其代議機關追究其政治責任，體現在我國就是人大的問責。這也是構建責任政府和法治政府，推進政治民主化進程的基本要求。

3.委托—代理理論

委托—代理理論由羅斯、詹森與麥克林在上世紀70年代創立的企業管理理論。該理論的主要觀點是，在企業的所有者與經營者分離的情況下，二者的關系是委托代理關系。這種關系是一種信息不對稱的交易關系，所有者購買的是經營者的服務與管理才能，但由于經營者具體管理企業事務，掌握著比所有者更多的企業信息。在人人都是經濟人的前提下，企業經營者就會憑借這種信息的不對稱來獲得不當的個人利益，而損害所有者的利益。在這一點上，委托代理理論與政治領域的權力監督有相同之處，因而也演變成了政治領域對權力監督的理論依據。

人民主權理論認為人民是權力的所有者，但是又不能直接行使權力。根據委托代理理論，人民便把管理國家和社會公共事務的權力委托給政府，政府就成了人民權力行使的代理人。政府作為代理人理應對公共資源進行管理和經營，在不損害人民利益的情況下恪盡職守，依法行使行政權力。由于在政府和人民之間也會產生信息不對稱甚至是人民根本不了解信息的普遍現象，就不能完全排除政府會不當甚至非法行使行政權力，作出損害國家和人民利益的行政行為。因此，人民作為權力的所有者，人民代表大會又是人民行使國家權力的專門機關，必須通過構建完善的人大問責機制來制約政府的行政權力，規范政府的行政行為，使政府及其行政人員更有效地為公眾服務。

4.善治理論

邁克爾·巴澤雷認為善治是“公民價值的體現”，與傳統官僚制不同的是，它更多地體現了對公民集體價值這一問題作更多的調查、更明確的討論、更有效的商榷，暗示了社會自治的要求和能力[6]。我國學者俞可平認為善治是使公共利益最大化的社會管理過程。善治的本質特征，就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民一種新穎關系，是兩者的最佳狀態。善治的基礎與其說是在政府或國家，還不如說是在公民或民間社會。從這個意義上說，公民社會是善治的現實基礎，沒有一個健全和發達的公民社會，就不可能有真正的善治[7] 。

善治理論的基本觀點首先是政府與社會、政府與公民、政府與市場對國家和社會公共事務的管理是互動合作管理，是國家與公民社會的一種寬容為本、合而不同、合而共生的互促互進關系。其次善治的實質是政府公共權力與公民基本權利的和諧互動。最后善治本身應該具有合法性、透明性、責任性、回應性、有效性、參與性、公正性、廉潔性。其中的責任性不但要求政府及其公務員對自己的行為負責，而且特別要求政府及其公務員與某一特定職位或機構相連的職責及義務負責。這就要求政府及其公務員必須合法履行一定的職能和義務，反之則是失職或不當行政。善治理念體現的是民主社會的發展，擴大了民主實踐的范圍，有利于對政府履行責任的監督。

總之在善治理念下，對政府的監督是必需的，這也為人大問責提供了理論支持。基于善治理念，我國政府的管理理念、管理體制和運作方式都應發生重大改革，從而不僅促進政府構建和強化自身的責任性和問責機制，而且為公眾參與公共管理，實施對政府及其官員工作的監督問責提供了新的機制和渠道，這將大大豐富我國行政問責實踐，有利于改善和優化我國的公共管理。

5.公共選擇理論

公共選擇理論產生于20世紀40年代末，英國經濟學家鄧肯·布萊克1948年發表的《論集體決策原理》一書，為公共選擇理論奠定了理論基礎，他也因此被尊稱為“公共選擇理論之父”。

公共選擇理論的出發點是“經濟人”的假設，它認為人類社會存在兩個市場：經濟市場和政治市場。經濟市場的主體主要是消費者（需方）和廠商（供方），他們之間的交易對象是私人物品，需方依靠貨幣來選擇供方和價廉物美的私人物品，這是一種經濟決策。而政治市場的活動主體主要是選民、利益集團（需方）和政府、公務員（供方），其交易對象是公共物品，需方適用政治選票來選擇能給其帶來最大利益的政府和完善的公共產品，是一種政治決策。公共選擇理論進一步認為：在經濟市場上人們是利己主義的，會追求自身利益的最大化，而在政治市場上則要求人們是利他主義的，自覺追求公共利益的最大化。這種同一個人在兩種市場受不同的動機支配并追求不同的目標，在邏輯上是自相矛盾的，也就是政治市場和經濟市場中對立的“善惡二元論”

是不能成立的。公共選擇的核心問題是政府及其公務員作為公共產品的提供者，具有壟斷性。因為壟斷所產生的各種權力尋租行為不但帶來了行政的低效率，而且會造成不公平的再分配。政府是一種社會機構，必然由公務員組成，政府機構和公務員都有自己不可告人的行為目標：這就是公務員會追求個人利益的最大化，而政府機構會追求部門利益的最大化。很顯然，政府機構和公務員的這些目標必然會損害民眾的公共利益，這種與公共利益的矛盾就會導致政府行政責任的缺失。這種責任的缺失需要來自政府外部的監督。

6.分權制衡理論

在代議制民主制度下，人民作為權力所有者往往和經其授權的作為權力行使者的政府及其公務人員處于分離的狀態，這就使得權力行使者的意志或多或少的偏離權力所有者的意志。為了使權力行使者的意志和權力所有者的意志趨于一致，必須對權力行使進行制約，制約的程度反映了民主的發達程度。為了制約權力，法國思想家洛克首先提出政治分權學說，把國家權力分為立法權、執行權和對外權。孟德斯鳩則把國家權力分為立法權、司法權和行政權，認為“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人使用權力一直到遇有界限的地方才休止”，而“從事物的性質來說，要防止濫用權力，就必須以權力約束權力”[8]。漢密爾頓、杰斐遜等進一步發展了分權制衡的理論，認為必須以權力制約權力，制約中存在著反制約，監督中存在著反監督。在這種思想的影響之下，美國將國家權力分為立法權、行政權和司法權，分別由國會、總統和最高法院享有，三權之間分立并且可以互相制衡。國會除享有立法權之外，政府對一些重大事項作出決定以及對外簽訂的條約都需要國會的批準，國會也享有對以總統為首的政府公務員進行調查、質詢和彈劾的權力，即行政問責的權力。

二、人大問責的法律依據

（一）憲法的相關規定

1.憲法第二條：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”

2.憲法第三條第二款：“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督。國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。”

3.憲法第五十七條：“中華人民共和國全國人民代表大會是最高國家權力機關。它的常設機關是全國人民代表大會常務委員會。”

4.憲法第六十二條：“全國人民代表大會行使下列職權：……（四）選舉中華人民共和國主席、副主席；（五）根據中華人民共和國主席的提名，決定國務院總理的人選；根據國務院總理的提名，決定國務院副總理、國務委員、各部部長、各委員會主任、審計長、秘書長的人選……”。

5.憲法第六十三條：“全國人民代表大會有權罷免下列人員：（一）中華人民共和國主席、副主席；（二）國務院總理、副總理、國務委員、各部部長、各委員會主任、審計長、秘書長……”。

6.憲法第六十七條：“全國人民代表大會常務委員會行使下列職權：……（六）監督國務院、中央軍事委員會、最高人民法院和最高人民檢察院的工作……”。

7.憲法第七十一條：“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會認為必要的時候，可以組織關于特定問題的調查委員會，并且根據調查委員會的報告，作出相應的決議。調查委員會進行調查的時候，一切有關的國家機關、社會團體和公民都有義務向它提供必要的材料。”

8.憲法第七十三條：“全國人民代表大會代表在全國人民代表大會開會期間，全國人民代表大會常務委員會組成人員在常務委員會開會期間，有權依照法律規定的程序提出對國務院或者國務院各部、各委員會的質詢案。受質詢的機關必須負責答復。”

9.憲法第九十二條規定：“國務院對全國人民代表大會負責并報告工作；在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會常務委員會負責并報告工作。”

10.憲法第九十六條：“地方各級人民代表大會是地方國家權力機關。縣級以上的地方各級人民代表大會設立常務委員會。”

11.憲法第一百零一條：“地方各級人民代表大會分別選舉并且有權罷免本級人民政府的省長和副省長、市長和副市長、縣長和副縣長、區長和副區長、鄉長和副鄉長、鎮長和副鎮長。”

12.憲法第一百一十條：“地方各級人民政府對本級人民代表大會負責并報告工作。縣級以上的地

方各級人民政府在本級人民代表大會閉會期間，對本級人民代表大會常務委員會負責并報告工作。”

綜上，憲法規定全國人民代表大會及其常務委員會和地方各級人大及其常委會是權力機關。人大產生的行政機關，行使行政權力，要對人大“負責”。這里的“負責”首先就是“政治責任”。而且，憲法也規定了各級人大及其常委會對行政機關的質詢權、特定問題調查權、罷免權等法定監督權，成為人大進行行政問責的有效手段。

（二）監督法

監督法是各級人大及其常委會對同級政府及其組成部門實施監督的專門法律。該法律對憲法關于人大監督權的規定進行了細化。各級人大及其常委會通過聽取和審議同級人民政府的專項工作報告、審查和批準同級人民政府的決算、聽取和審議同級人民政府的國民經濟和社會發展計劃、預算的執行情況報告，聽取和審議審計工作報告、法律法規實施情況的檢查、規范性文件的備案審查、詢問和質詢權、特定問題調查權、撤職權等方式對各級行政機關進行監督和問責。

（三）地方組織法

地方組織法規定：地方各級人民代表大會都是地方國家權力機關，選舉產生地方各級人民政府。地方各級人民政府在行使行政權力的同時對地方各級人民代表大會負責，接受地方各級人民代表大會的監督。地方組織法是地方各級人民代表大會對地方各級人民政府問責的法律依據。

注釋：

[1]【法】盧梭：《愛弭爾》（下冊），李平漚譯，商務印書館1978年版，第709頁。

[2]【法】盧梭：《社會契約論》，何兆武譯，商務印書館1980年版，第88頁。

[3]卓澤淵：《法治國家論》，中國方正出版社2001年版，第63頁。

[4]轉引自龔祥瑞：《比較憲法與行政法》，法律出版社1985年版，第472頁。

[5]謝鵬程：《權力與義務四論》，載《中國人民大學學報》1996年第1期。

[6]【美】邁克爾·巴澤雷：《突破官僚制：政府管理的新愿景》，孔憲遂等譯，中國人民出版社2002年版，第6頁。

[7]俞可平：《治理與善治》，社會科學文獻出版社2000年版，第13頁。

[8]【法】孟德斯鳩：《論法的精神》（上冊），商務印書館1978年版，第154頁。

（作者系中共甘肅省委黨校法學教研部副教授）