人大怎么問(wèn)責(zé)

田必耀

按照監(jiān)督法規(guī)定，一旦進(jìn)入人大問(wèn)責(zé)的監(jiān)督程序，必須依法推進(jìn)，任何人都無(wú)權(quán)阻止法定程序。

人大問(wèn)責(zé)需用好“常規(guī)武器”

在人大歷史上，聽(tīng)取和審議工作報(bào)告、執(zhí)法檢查等一直是監(jiān)督的“常規(guī)模式”。說(shuō)它們是“常規(guī)武器”，是因?yàn)槭褂妙l率高，為各級(jí)人大常委會(huì)使用，并且還是監(jiān)督法中最主要、最基本的監(jiān)督方式。

人大問(wèn)責(zé)首先需要?jiǎng)佑帽O(jiān)督的“常規(guī)武器”。相對(duì)于質(zhì)詢(xún)、撤職等監(jiān)督形式，“常規(guī)武器”解決問(wèn)題流程和周期往往更長(zhǎng)一些。從進(jìn)入監(jiān)督程序，到發(fā)出和督辦、落實(shí)審議意見(jiàn)，乃至作出決議，意味著人大常委會(huì)需要?jiǎng)佑靡幌盗斜O(jiān)督資源。

按照監(jiān)督法規(guī)定，人大監(jiān)督議題來(lái)源路徑，包括常委會(huì)組成人員提出、專(zhuān)委會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)調(diào)研的問(wèn)題和“一府兩院”的動(dòng)議。還有人大代表建議、公民和社會(huì)組織信訪反映的問(wèn)題。人大監(jiān)督應(yīng)著重用好制度內(nèi)的信息渠道，重視民意輿情的日常歸集和分析，特別應(yīng)分析、綜合代表建議、信訪、輿論反映比較集中的信息和問(wèn)題，為人大問(wèn)責(zé)準(zhǔn)備情報(bào)信息，通過(guò)評(píng)估、分析，把民生難題、社情熱題等上升為人大監(jiān)督的議題，以便從制度上、源頭上推動(dòng)這些問(wèn)題的解決。

“跟蹤監(jiān)督是推動(dòng)解決重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題的一個(gè)好辦法。”近年來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)多次強(qiáng)調(diào)跟蹤監(jiān)督的作用，通過(guò)審議、專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)、執(zhí)法檢查等綜合方式開(kāi)展跟蹤監(jiān)督。比如說(shuō)，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)在2009年和2010年連續(xù)開(kāi)展了加強(qiáng)保障性住房建設(shè)專(zhuān)題調(diào)研。此后全國(guó)人大常委會(huì)聽(tīng)取和審議國(guó)務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)保障性住房建設(shè)和管理工作情況的報(bào)告，并開(kāi)展專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)。全國(guó)人大正是通過(guò)“常規(guī)監(jiān)督”來(lái)推動(dòng)解決保障性住房建設(shè)存在的困難和問(wèn)題。

事實(shí)上，人大問(wèn)責(zé)往往從常規(guī)監(jiān)督開(kāi)始，一旦“常規(guī)武器”收不到預(yù)期實(shí)效，才啟用監(jiān)督“重型武器”，如質(zhì)詢(xún)、撤職、特定問(wèn)題調(diào)查、撤銷(xiāo)不適當(dāng)?shù)臎Q定和規(guī)范性文件。

做實(shí)人大質(zhì)詢(xún)權(quán)

2010年3月，全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告提出“依法開(kāi)展專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)和質(zhì)詢(xún)”。 3個(gè)月后，政治宣示變成權(quán)力實(shí)踐。6月24日，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議分組審議2009年中央決算時(shí)，首次進(jìn)行專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2012年10月，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議就國(guó)有企業(yè)改革與發(fā)展工作進(jìn)行專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)，全國(guó)人大常委會(huì)先后就國(guó)家糧食安全、保障性住房建設(shè)、保障飲用水安全等事關(guān)發(fā)展大題和民生熱題開(kāi)展了9次專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)，一共提出200多個(gè)問(wèn)題，國(guó)務(wù)院有關(guān)部委負(fù)責(zé)人分別作了回答。

專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)由全國(guó)人大常委會(huì)率先垂范，“自上而下”推進(jìn)，很快輻射至地方人大。到2012年，有24個(gè)省級(jí)人大常委會(huì)針對(duì)30項(xiàng)議題開(kāi)展專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)。專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)不止步于問(wèn)，各級(jí)人大著力加強(qiáng)跟蹤問(wèn)效，既推動(dòng)政府相關(guān)工作、促進(jìn)有關(guān)問(wèn)題有效解決，又豐富了人大監(jiān)督方式。

不過(guò)，與專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)風(fēng)生水起相比，質(zhì)詢(xún)卻進(jìn)入“冷宮”。近年，從媒體的公開(kāi)報(bào)道來(lái)看，發(fā)生在各級(jí)人大及其常委會(huì)的質(zhì)詢(xún)案例成了稀缺的標(biāo)本。

專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)可否代替質(zhì)詢(xún)的問(wèn)責(zé)功能？答案不言而喻。

地方組織法釋義對(duì)人大質(zhì)詢(xún)解釋道：“質(zhì)詢(xún)是對(duì)被質(zhì)詢(xún)機(jī)關(guān)工作不清楚、不理解、不滿(mǎn)意的方面提出質(zhì)問(wèn)，要求被質(zhì)詢(xún)機(jī)關(guān)作出澄清、解釋的一種活動(dòng)”；“質(zhì)詢(xún)的目的，是在于獲知被質(zhì)詢(xún)機(jī)關(guān)的工作情況或者對(duì)被質(zhì)詢(xún)機(jī)關(guān)的工作提出批評(píng)，以監(jiān)督被質(zhì)詢(xún)機(jī)關(guān)改正工作中的缺點(diǎn)和錯(cuò)誤。”詢(xún)問(wèn)是人大常委會(huì)組成人員、人大代表審議工作報(bào)告或議案時(shí)，向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)詢(xún)問(wèn)、了解有關(guān)情況的一種方式。專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)仍然是詢(xún)問(wèn)的屬性，只不過(guò)主題更“專(zhuān)”而已。

專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)與質(zhì)詢(xún)同為法定監(jiān)督形式，其程序、功效等有明顯的差異。質(zhì)詢(xún)的問(wèn)責(zé)屬性更強(qiáng)、功效更大。正如全國(guó)人大常委會(huì)原副委員長(zhǎng)彭沖所言，“質(zhì)詢(xún)案本身帶著一點(diǎn)彈劾性”。

在“一團(tuán)和氣” 的政治文化中，由于擔(dān)心質(zhì)詢(xún)問(wèn)責(zé)觸及領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威、政府形象等，質(zhì)詢(xún)對(duì)象容易產(chǎn)生“質(zhì)詢(xún)恐懼癥”。因?yàn)槿舜筚|(zhì)詢(xún)權(quán)用得少，人們往往對(duì)質(zhì)詢(xún)的監(jiān)督功能有放大的理解。

地方組織法和監(jiān)督法規(guī)定，質(zhì)詢(xún)案由人代會(huì)主席團(tuán)、常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議或主任會(huì)議“決定交由受質(zhì)詢(xún)的機(jī)關(guān)答復(fù)”。這就是質(zhì)詢(xún)案“動(dòng)議即生效”的程序效力，人代會(huì)主席團(tuán)、委員長(zhǎng)會(huì)議或主任會(huì)議不能否決質(zhì)詢(xún)案，只能決定答復(fù)的時(shí)間和方式。一些地方在實(shí)踐中，主任會(huì)議否定質(zhì)詢(xún)案的做法是不合法律規(guī)定的。

人大代表善用質(zhì)詢(xún)權(quán)問(wèn)責(zé)政府官員，比一而再提議案或建議“懇求”政府解決某些懸而未決的問(wèn)題更有效， 也更能激活“人民使者”的底氣和尊嚴(yán)。比如說(shuō)，2000年，在廣東省九屆人大三次會(huì)議上，28位省人大代表因環(huán)保部門(mén)處理一電鍍城項(xiàng)目不力，向省環(huán)保局提出質(zhì)詢(xún)。在質(zhì)詢(xún)“不滿(mǎn)意”后，人大代表聯(lián)名建議撤換了省環(huán)保局副局長(zhǎng)的職務(wù)，成為人大質(zhì)詢(xún)的一個(gè)標(biāo)本。

當(dāng)下，人大問(wèn)責(zé)需要用好質(zhì)詢(xún)權(quán)，質(zhì)詢(xún)應(yīng)該成為人大行權(quán)履職的常態(tài)。

監(jiān)督重武器不能“休眠”

1954年憲法最早規(guī)定全國(guó)人大及其常委會(huì)的特定問(wèn)題調(diào)查權(quán)。組織特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)被認(rèn)為是一種有很大威力的、有效的監(jiān)督手段，是深化人大監(jiān)督的重要措施。2003年7月，遼寧省興城市人大常委會(huì)成立特別委員會(huì)，調(diào)查由于興城市法院錯(cuò)誤執(zhí)行造成的國(guó)家糧庫(kù)重大損失，同年9月根據(jù)特別委員會(huì)的調(diào)查結(jié)果作出決議，責(zé)成糾正錯(cuò)誤執(zhí)行，兩名副院長(zhǎng)被通報(bào)批評(píng)。可見(jiàn)，啟動(dòng)特定問(wèn)題調(diào)查，人大問(wèn)責(zé)效果十分明顯。

人們通常把特定問(wèn)題調(diào)查稱(chēng)為人大監(jiān)督的“重磅炸彈”。在人大的權(quán)力殿堂里，它總是謹(jǐn)小慎微地偶露身手，讓人敬畏。資料顯示，全國(guó)人大及其常委會(huì)至今未啟動(dòng)過(guò)特定問(wèn)題調(diào)查。據(jù)筆者統(tǒng)計(jì)，省級(jí)人大及其常委會(huì)也一直閑置這項(xiàng)權(quán)力。僅有市、縣級(jí)人大及其常委會(huì)偶爾使用特定問(wèn)題調(diào)查。如果面對(duì)重大事件或問(wèn)題的真相被遮掩和民意聲勢(shì)的無(wú)力，人大特定問(wèn)題調(diào)查權(quán)總是“打瞌睡”，是不是離“人大以實(shí)現(xiàn)人民的權(quán)力為己任”的政治訴求更遙遠(yuǎn)呢？

特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)一旦啟動(dòng)，監(jiān)督就必須要有結(jié)果，也意味著有人因此承擔(dān)政治責(zé)任和法律責(zé)任。

遇到重大、難點(diǎn)問(wèn)題，人大及其常委會(huì)依法組織特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)，把事實(shí)調(diào)查個(gè)水落石出，人大問(wèn)責(zé)將更有效力，與黨的十八大報(bào)告指出“支持和保證人民通過(guò)人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力”的政治愿景更貼近。

與此同時(shí)，人大常委會(huì)行使撤職權(quán)不能總是被“免職”所替代。撤職排在人大七種監(jiān)督方式的最后，也是最直接、分量最重的問(wèn)責(zé)方式，應(yīng)當(dāng)依法發(fā)揮其威力。

票決制是問(wèn)責(zé)的程序要義

經(jīng)過(guò)2001年沈陽(yáng)市中級(jí)人民法院工作報(bào)告沒(méi)有被人大通過(guò)事件后，“未通過(guò)”案在各地逐漸多了起來(lái)。這些珍貴的民主標(biāo)本彰顯人大問(wèn)責(zé)的功效，同時(shí)，也給如何問(wèn)責(zé)“未通過(guò)”案提出了一個(gè)命題。

其實(shí)，對(duì)于“未通過(guò)”案如何問(wèn)責(zé)，監(jiān)督法的立法過(guò)程頗有爭(zhēng)議。1990年完成的監(jiān)督法草案征求意見(jiàn)稿，在聽(tīng)取工作報(bào)告方面，曾規(guī)定工作報(bào)告兩次沒(méi)被通過(guò)，“一府兩院”領(lǐng)導(dǎo)人就應(yīng)向人大常委會(huì)提出辭職。2002年8月底，首次提交審議的監(jiān)督法草案曾規(guī)定，“縣級(jí)以上各級(jí)人民代表大會(huì)未批準(zhǔn)工作報(bào)告的，可以由大會(huì)主席團(tuán)提出處理意見(jiàn)，提請(qǐng)大會(huì)決定。”草案中還規(guī)定，工作報(bào)告未被批準(zhǔn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大應(yīng)當(dāng)于兩個(gè)月內(nèi)舉行會(huì)議，聽(tīng)取和審議提出報(bào)告的機(jī)關(guān)根據(jù)代表審議意見(jiàn)再作的報(bào)告。

但是，2006年8月通過(guò)的監(jiān)督法卻沒(méi)有工作報(bào)告“未通過(guò)”的規(guī)定。對(duì)于工作報(bào)告未獲通過(guò)是不是啟動(dòng)問(wèn)責(zé)程序這一問(wèn)題，2005年1月，全國(guó)人大常委會(huì)法工委針對(duì)某省人大擬在《議事規(guī)則》中作出“工作報(bào)告在省人大或者常委會(huì)會(huì)議上兩次未獲批準(zhǔn)，報(bào)告機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)提出辭職請(qǐng)求的規(guī)定”作出的答復(fù)是：“法律沒(méi)有規(guī)定，需要進(jìn)一步研究，以暫不做規(guī)定為宜。”

目前，全國(guó)有26個(gè)省級(jí)人代會(huì)已經(jīng)安裝或使用表決器，占總數(shù)的84%。同時(shí)，地方人大對(duì)專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告、議案和建議辦理、審議意見(jiàn)處理等，越來(lái)越多地實(shí)行無(wú)記名投票表決、滿(mǎn)意度測(cè)評(píng)。重慶市、河南省、湖北省、浙江省、四川省、寧夏回族自治區(qū)人大常委會(huì)等制定的監(jiān)督法實(shí)施辦法規(guī)定，常委會(huì)對(duì)專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告進(jìn)行滿(mǎn)意度測(cè)評(píng)，一旦滿(mǎn)意和基本滿(mǎn)意人數(shù)未超過(guò)常委會(huì)全體組成人員半數(shù)的，責(zé)成報(bào)告機(jī)關(guān)再次報(bào)告。一些地方規(guī)定，重新處理仍不滿(mǎn)意，將啟動(dòng)質(zhì)詢(xún)、特定問(wèn)題調(diào)查等監(jiān)督程序。

從一般意義上來(lái)看，如果工作報(bào)告沒(méi)有被人大通過(guò)，則意味報(bào)告機(jī)關(guān)應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。否則，人大的表決就如“橡皮圖章”。但究竟是承擔(dān)法律責(zé)任，還是政治責(zé)任；由主要領(lǐng)導(dǎo)，還是領(lǐng)導(dǎo)班子承擔(dān)責(zé)任，在民主、法治向前推進(jìn)的過(guò)程中，這些問(wèn)題還有待實(shí)踐的解答。

無(wú)論如何，票決制在人大問(wèn)責(zé)中的程序功能應(yīng)當(dāng)在規(guī)范中堅(jiān)守，使“一府兩院”對(duì)人大負(fù)責(zé)的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)更加清晰可用。

（作者單位：湖南省人大常委會(huì)《人民之友》雜志社）