關于建立重大事項決定權行使機制的實踐與思考

羅慶久

國家意志的形成、確認和表達是由國家權力機構來實現的，而國家意志的一個重要內容就是對法定的重大事項作出決定。憲法規定，縣級以上地方各級人大及其常委會討論、決定本行政區域內各方面工作的重大事項，即行使重大事項決定權。本文結合在人大工作的實際，試從揚州市人大常委會近三屆以來討論決定重大事項的工作實踐著手，分析人大及其常委會在探索實踐過程中的發展變化特點，針對存在問題和原因，從強化意識、規范程序、突出重點、提高落實等方面著手，有效發揮地方國家權力機關在運用重大事項決定權保障和改善民生、構建和諧社會、促進科學發展中的重要作用。

一、人大討論決定重大事項的工作實踐

縱觀十多年來揚州市人大及其常委會行使重大事項決定權的發展歷程，大致呈現以下特點：

1.程序性被動性的多，實質性主動性的少。1998年1月至2012年6月，市第四、五、六屆人民代表大會共作出決議32項，實質性決議僅有兩項：《關于推進新階段“菜籃子”工程建設的決議》《關于迎接揚州建城2500周年，全面提升城市品質議案的決議》，后者起初的出發點是根據市委要求而作，只有建設品質、環境品質等五個方面的定性闡述，基本沒有量化指標。市第四、五、六這三屆人大常委會共作出決議決定132項，其中，實質性決議僅9項（見圖一），而批準財政預決算、規劃、普法、人事變動和代表工作等程序性的決議決定占絕大多數。再具體到一個年份，就以行使重大事項決定權集中而又突出的2003年為例，當年一共作出8項決議決定，當時在社會上引起強烈反響，各大媒體紛紛報道。實際上，實質性決議只有3項。純號召性的當屬《關于貫徹“三個代表”、實現“兩個率先”、力爭蘇中第一的決議》，是響應市委號召于2003年9月市五屆人大常委會第四次會議作出的，典型的“應時之作”，被傳為笑談，連程序性決議都不如。程序性決議，大多數是根據市政府議案被動作出的。如在作出市樹、市花決定的基礎上，2003年3月，市五屆人大常委會第一次會議審議了市政府《關于將揚州民歌〈茉莉花〉確定為揚州市市歌的議案》，作出《關于揚州市市歌的決定》。

2.界定有規可依，盲點依然存在。為了規范決定權的行使，1997年4月，市三屆人大常委會第二十七次會議審議通過了《揚州市人民代表大會常務委員會關于討論、決定重大事項的暫行規定》。其后，在征求市人大代表意見的基礎上，借鑒深圳、南通等地成熟做法，對暫行規定作了較大修改。2000年8月，市四屆人大常委會第十九次會議通過了《揚州市人民代表大會常務委員會關于討論、決定重大事項的規定》。規定共11條，明確了重大事項的界定范圍，規范了運作程序和保障措施。2007年1月，又作了修訂，對需組織調查委員會調查的重大事項作了界定。但對于政府投資的重大項目、重點工程等缺乏具體量化，約束力不強，“重大”如何界定，仍是一個問題。

3.民生生態類穩步上升，經濟類趨于萎縮。從市二屆、三屆人大在人代會或常委會會議上，分別作出解決中小學危房、進一步解決城鎮居民住房困難戶問題的決議，到1999年6月，市四屆人大常委會第十一次會議作出的《關于發展和完善農村合作醫療的決議》，再到2003年市五屆人大一次會議作出的《關于推進新階段“菜籃子”工程建設的決議》，市人大常委會以決議方式關注民生一脈相承，較好地保持連續性，可謂“穩中有進”。2009年5月，市六屆人大常委會第十次會議作出《關于加快推進區域供水，切實解決農村飲用水安全的決議》；2010年5月，市六屆人大常委會第十八次會議作出了《關于加強流通環節食用農產品質量安全管理的決議》，連續兩年作出事關基本民生的決議，其密集度和重視度，可見一斑。經濟類決議，除了2004年7月，市五屆人大常委會第九次會議作出《關于推進全市建筑業加快改制、加速發展的決議》外，到目前為止，再無來者。2000年10月，市四屆人大常委會第十二次會議作出的《關于加快旅游業發展的決議》，從其核心內容來看，實際上是有關古城保護的決議。這與多年來聽取和審議專項工作報告圍繞經濟中心截然不同。三屆11個實質性決議，民生類和生態類占了10個，可見討論決定重大事項重點在向民生事項和城市品質方面傾斜。

4.注重民生決議動態性，強化督辦連續性。在兩個30年的大背景下，在城鄉二元對立和城市化發展進程中，人大面臨的民生問題繁多而復雜，涉及教育、勞動就業、社會保障、醫藥衛生、住房等各個領域。而且民生問題又是一個動態的變化過程。市人大常委會根據民生問題的這一特點，與時俱進作出決議。以人大關注飲用水為例：1988年1月二屆人大一次會議作出了《關于確保農村人口飲用安全衛生水的決議》，要求1990年年底以前，全市農村70%以上的人口飲用安全衛生水。1991年3月二屆人大四次會議作出《關于繼續推進農村改水工作》，要求農村在1995年年底前，90%以上的人口飲用安全衛生水，其中50%左右的人口飲用自來水。1996年3月，三屆人大四次會議作出《關于推進農村改水改廁工作的決議》，要求揚州市農村在“九五”期末，75%的人口飲用自來水。2009年5月，市六屆人大常委會第十次會議作出了《關于加快推進區域供水，切實解決農村飲用水安全的決議》，要求確保市區2010年、各縣（市）2012年年底全部實現區域供水。人大及其常委會4次作出決議，情況不同，要求不同，標準不同。農產品質量安全的決議也是如此。同時，咬定決議目標，運用多種方式，接力調研監督，督促實現區域供水全覆蓋，再到下一步的可持續運行，穩定向人民群眾提供安全衛生的放心水。可謂“連續不斷作決議，堅持不懈促落實”。

5.督辦力有所強化，落實率仍需提高。從實質性決議決定落實情況來看，除了事關民生的推進新階段“菜籃子”工程建設、區域供水決議實施取得階段性成效外，其他大多數決議效果不明顯，決議提出的量化目標要求沒有如期完成。如在《關于加強流通環節食用農產品安全管理的決議》中明確提出，農產品批發市場、大型超市、農貿市場和專賣店主辦者要固定專職檢測人員，到2011年底，速測實現儀器檢測，并做到檢測結果實時公布。現在已到了2013年，這一時間節點的目標大打折扣。人大常委會工作報告里兩次提出“盡快啟動聯誼農副產品批發市場的搬遷改造”，至今未能啟動。對于《揚州市人民代表大會常務委員會關于討論、決定重大事項的規定》，政府在執行時打“擦邊球”。如授予或者撤銷地方榮譽稱號，本屬人大決定權范圍，但在具體實踐中，有的地方政府卻以“城市貴賓”稱號改頭換面變相使用了決定權，明顯違反了“應當人大常委會作出決議、決定的事項，其他國家機關不得擅自作出決議、決定”的規定。

二、目前存在問題和產生原因

近年來，各地人大在重大事項決定權的行使上取得了一些進展和成效，但與監督權和立法權的運用相比，仍然是薄弱環節，有的地方還有逐步弱化的趨勢，主要表現為：一是法律有明確規定的行使得多，法律原則規定或未明確規定的“自選”行使得少；二是作出的決議決定比較原則、定性敘述多，重點突出、具體量化的少；三是“被決議”多，主動作為的少；四是作出的多，落實到位的少。主要原因是：

1.現行體制不順暢。在現實政治生活中，我國的政治體制實質上是以黨委領導為中心的權力輻射體制，權力過分集中，造成了權力結構的失衡狀態，取消或削弱了黨的權力以外其他不同性質的權力的獨立性，模糊了決策權、決定權、執行權等不同職能的權力的界限，破壞了權力內部的必要分工與正確行使程序，使得人大及其常委會決定權懸空擱置，被

弱化虛化，處于想作為又不能為的尷尬境地。黨委領導、人大決定、政府執行的權力運行機制尚未理順，黨委決定、政府執行、人大監督成了現行體制運行模式。地方黨委書記兼人大常委會主任已成常態，目前江蘇13個省轄市中，只有南京、無錫、徐州、蘇州4市人大常委會主任專職，其他都是書記、主任“一肩挑”。有的地方本該由人大及其常委會決定的重大事項，黨委往往以具有全局性決策權為由，作指示，發文件；或黨委、政府聯合發文，人大根本無法決定、監督。湖南“嘉禾事件”就是典型的黨委、政府聯合發文決策的例子[1]。

2.法律制度不完善。現行法律關于人大重大事項決定權規定比較原則，自上而下對重大事項決定權的理論研究相對滯后，目前尚無成熟、權威的理論來指導實踐工作。在具體操作中，遇到的首要問題就是什么是重大事項難以界定，“重大”的彈性度較強，存在較大不確定的空間。討論、決定重大事項的原則、程序、方式，也都缺乏必要的規范。部分地方人大雖然制定了一些規章制度，如2000年7月，廣東省人大常委會審議通過《廣東省各級人民代表大會常務委員會討論決定重大事項規定》，規定了11種重大事項應當由本級人大常委會審議并作出相應的決議、決定，17種重大事項應當向本級人大常委會報告。2002年12月，南京市也審議通過了相應的規定，但總體上仍然比較原則，解決不了實際工作碰到的具體問題，而且缺乏權威性。地方人大迫切希望全國人大能夠出臺相應的法律法規加以規范。

3.督辦力度不到位。一些同志認為人大與“一府兩院”雖然性質不同，但都是在黨委的領導下開展工作，唱的一臺戲，吃的一鍋飯，大家抬頭不見低頭見，情面上過得去，大可不必為了工作頂真碰硬，鬧得臉紅脖子粗，還是一團和氣好。民生決議目標的督查落實，大多大打折扣，完不成也不了了之。人大詢問，代表法第十三條早已規定，2006年出臺的監督法第六章更是寫得明明白白，近兩年在全國人大的示范帶動下，各地方人大紛紛效仿，似乎成了剛性監督的“撒手锏”。質詢、罷免、組織特定問題調查委員會等法律賦予的剛性監督手段，但在人大實踐中，往往被束之高閣，成了“屠龍之技”，偶一用之，都是當地的“好新聞”。 30年來，被西方喻為“國政調查”的特調會調查，只在少數地方人大小心謹慎、非常保守并且無一例外的是首次動用。

4.操作程序不規范。由于缺乏統一的法律制度規范，人大在討論、決定重大事項的過程中，有的較為隨意，有的為防止陷入具體事務而代行行政權、司法權，對一些議案特別是臨時提交的議案，調查論證不充分，程序把關不嚴格，有的甚至減免程序，直接提請人大討論、決定。有的干脆程序都不走，典型的就是2008年國務院應對金融危機的4萬億救市計劃，就未經全國人大及其常委會審查批準，引發外界爭議。如有的地方黨委為了發展經濟，要求人大就不符合規定的經濟擔保活動作出決定，還美其名曰“保駕護航”。直如“洗錢”一般，人大成了一條“合法化”的轉換路徑。這樣的直接后果就是許多人認為決定權的行使就是走形式、過程序，在一定程度上影響了人大常委會組成人員的履職積極性，影響了人大在人民群眾心目中的形象。

三、幾點建議

為全面、正確地行使重大事項決定權，推動決議決定“落地”，筆者作了以下初步思考。

1.增強依法行使重大事項決定權的主動意識。憲法第一百零四條和地方組織法第八條和第四十四條，對地方人大及其常委會的決定權作了規定。規定要討論、決定“本行政區域內的政治、經濟、教育、科學、文化、衛生和資源保護、民政、民族等工作的重大事項”。黨的十八大報告將“堅持走中國特色社會主義政治發展道路和推進政治體制改革”列為專門章節，提出七項關鍵舉措。第一項就是支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力。支持人大及其常委會充分發揮國家權力機關的作用，依法行使立法、監督、決定、任免等職權。因此，人大及其常委會應按照憲法和法律的規定，深入貫徹落實黨的十八大精神，依法行使重大事項決定權，使黨的主張經過法定程序變成國家意志，使黨的主張與人民群眾意志統一起來，保證重大事項的決策科學、民主。

2.突出討論決定重大民生和生態事項。多年來，揚州市人大及其常委會作出的有影響、有分量、有成效的決議決定，無論是市民群眾還是人大代表，印象最深的有兩大類：保障改善民生和提升城市生態品質。農村合作醫療、推進新階段“菜籃子”工程建設、區域供水、食用農產品質量安全管理、古城保護、永久性綠地保護等決議受到人民群眾的廣泛關注，取得良好的社會反響。建議繼承以往的好做法，著眼本行政區域內全局、根本、長遠的問題，如社會普遍關注的民生問題和生態問題，作出符合本地實際和人民群眾愿望的決議決定。同時決議決定提出的目標和任務要注重可行性，最好能科學量化，有合適的時間節點，便于監督落實。建議人大一如既往關注保障和改善民生，圍繞“讓老百姓喝上干凈水、吃上放心菜、呼吸上新鮮空氣、有穩定就業”等基本民生方面，選擇切入點，依法行使重大事項決定權。按照黨的十八大報告“大力推進生態文明建設”要求，在“七河八島”生態保護、水環境整治、空氣質量改善、永久性綠地保護等方面有新作為，作出相應決議，為名城建設奠定生態基礎。

3.規范重大事項的界定程序。目前，地方各級人大對重大事項都制定了一定的范圍和標準，但對一些沒有規定卻又關系到人民群眾切身利益或直接影響經濟社會事業發展的個案，在具體操作上很難把握。重大事項是相對的、動態的，有其自身質的規定性，也有量的不確定性。因此，應堅持原則性和靈活性的統一，法律規定與具體實際相結合，定性與定量相結合，作出科學合理的判斷。但是，決定本行政區域內的重大事項，并不等于所有的大事都要由人大決定，法律另有具體規定的，應從其規定，如行政區劃調整等。建議全國人大盡快出臺相關法律法規予以明確。如果在現有的法律規定下，也可以通過設定界定程序加以解決。重大事項案可根據黨委意見或常委會組成人員聯名或主任會議提出，在常委會會議上進行聽證和表決，再報黨委同意后組織實施。這樣，可以避免在地方法規或規定中機械列舉重大事項因情況發生變化而難以操作的現象，使人大代表和群眾意志得以確立。同時處理好人大決定權和黨委決策權、政府行政權的關系。

4.提高決議決定的落實率。針對大部分地方人大決議決定“一決了之”的實際，應建立和完善督辦機制，切實提高決議落實率。揚州市四屆人大常委會力促加快旅游業發展決議落實，該出手時就出手，聯合法院強制拆除汶河北路與鹽阜西路交叉口西南角的電子開發大廈超高建筑，彰顯剛性監督威力。市五屆人大常委會連續五年持之以恒督促“菜籃子”工程建設決議，取得良好效果；市六屆人大常委會把水污染防治法執法檢查與區域供水決議、把農產品質量安全法執法檢查與加強流通環節農產品質量安全決議結合起來，就是成功的經驗。要借鑒以往的成功做法，打“組合拳”，細化和完善質詢、撤職罷免、特定問題調查等剛性監督方式的相關程序，加強各種監督手段的銜接，把決定重大事項與監督、執法檢查相結合，把詢問與審議專項工作報告、代表評議相結合，把質詢與執法檢查相結合，實施滿意度測評強化工作監督和法律監督，切實維護決議決定的法律效力，以取信于民。

注釋：

[1]嘉禾事件：2003年7月，湖南嘉禾縣啟動占地189畝的珠泉商貿城項目，涉及拆遷居民1100多戶，動遷人員達7000多人；拆遷機關、企事業單位及團體20余家。為了順利拆遷，當地縣委、縣政府采取了許多非常措施。2003年12月14日，嘉禾縣委、縣政府召開了拆遷動員大會，在會場外懸掛的橫幅竟寫著：“誰不顧嘉禾的面子，誰就被摘帽子；誰工作通不開面子，誰就要換位子”；“誰影響嘉禾發展一陣子，我就影響他一輩子”。同時，縣政府還針對家里有親屬屬于拆遷戶的公職人員專門出臺了嚴厲的“四包”、“兩停”株連政策。嘉禾縣委、縣政府聯合下發的136號文件中指出，公職人員必須保證他們的親屬，在規定期限內完成拆遷補償評估工作、簽訂好補償協議、騰房并交付各種證件，甚至還要保證他們的親屬對拆遷及補償不滿意時，不集體上訪和聯名告狀。而不能完成任務的將被暫停工作、停發工資，甚至被開除或下放到邊遠地區工作。在經過軟硬兼施的9個多月的“攻關”之后，眼看嘉禾歷史上首個投資過億的招商引資項目的前期拆遷就要接近尾聲。2004年4月，嘉禾縣委、 政府針對珠泉商貿城規劃用地中沒有與政府達成最后協議的37戶居民，態度更加強硬，提出“一往無前、義無反顧、堅決推進”的口號，拘捕了3位當事人。地方政府和拒絕拆遷戶的對立矛盾迅速激化。2004年5月8日《新京報》發表《湖南嘉禾縣拆遷引發一對姐妹同日離婚》一文，揭開了嘉禾株連九族的拆遷事件蓋子。此后，全國媒體紛紛跟進，“嘉禾事件”也隨即震驚全國，并引起了中央的高度重視。

（作者單位：江蘇省揚州市人大常委會辦公室）