蘭州新區土地征收及地上附著物補償若干法律問題研究

潘醒 朱東升 王勇

一、問題意識：問題的緣起及提出

蘭州新區[1]建設是一項十分艱巨而復雜的系統工程。自2010年8月起在“蘭州新區”建設過程中，據不完全調查統計，包括永登和皋蘭兩縣境內的宗家梁、方家坡、小黑川、俞家梁、泉頭、當鋪、陳家梁、大廟等眾多村中的耕地已經被全部征用完畢。目前蘭州新區至少已經完成了7萬畝以上的農村集體土地的征收工作，同時也存在著一些法律問題和一系列難題。其中一些是當前我國在土地征收、拆遷安置補償中普遍存在的共性問題，一些卻是在蘭州新區建設中存在的特殊性問題。這些問題一方面影響著新區建設的速度和質量，同時也為蘭州新區建設長遠、穩定、和諧發展留下了一些理念上的缺陷和制度安排上的隱患，主要表現在以下幾方面：

一是在理念上未嚴格遵循以人為本和依法建設的原則與理念。僅從新區對集體土地的征收補償機制、補償標準以及當前形成的一些補償糾紛可以看出，新區為了以盡可能低廉的成本完成建設用地儲備，在新區政府和當地農民之間，明顯把15萬農民所擁有的集體土地看作是利益博弈的主要對象，即只將800多平方公里的農村集體土地作為新區建設和發展的基本物質資源，而沒有將當地15萬農民看作是新區建設和發展的基本人口資源加以重視。

二是對國家現有的關于集體土地征收補償方面法律、法規重視和落實不夠，未嚴格按照國家法律、法規依法開展關于建設用地儲備及拆遷安置、征收補償工作。

三是各項具體工作開展的規范性程度不高，關于地方性政策與制度儲備嚴重不足，對新區經濟社會發展必需的制度、文化等軟件條件缺乏系統的長遠規劃和準備。

四是在完成建設用地儲備和征收農村集體土地時，未嚴格執行國家有關土地征收的程序性法律規定，也未根據法律授權因地制宜地建立規范、合理的地上附著物補償政策及標準。

二、對蘭州新區管委會制定的地方性補償標準及其合法性審查

自2010年開始，在蘭州新區籌備成立前后，先后以蘭州市人民政府和蘭州新區管委會的名義，制定頒布了兩個關于征地補償方面的規范性文件：

一是為了加強蘭州新區控制區域內的規劃管理，遏制亂搭亂建現象的發生，提升新區品味，優化發展環境，確保蘭州新區規劃建設管理的順利實施，現就進一步做好嚴禁在蘭州新區控制區域內亂搭亂建工作，蘭州市人民政府于2010年8月15日發布了《關于禁止在蘭州新區控制區域內亂搭亂建的通知》。該《通知》規定：“自通知發布之日起，永登縣、皋蘭縣政府要加大執法力度，對蘭州新區規劃控制區域巡回檢查，對非法建設行為依照《中華人民共和國城鄉規劃法》《土地管理法》的規定予以處罰，并強行依法拆除，拆除的違法建筑不予補償?！?/p>

二是蘭州新區管委會《蘭州新區土地征收補償、房屋重置價格及附屬物補償、集體土地上房屋拆遷安置若干規定（試行）》，其中第七條規定：根據《蘭州市人民政府關于禁止在蘭州新區控制區域內亂搭亂建的通知》，自2010年8月15日起，在集體土地、宅基地上突擊搶建、改建、增建的房屋、臨時棚舍、搶建的花草、苗木及其他設施等不予補償。

上述兩個規范性文件，根據我國立法法及相關地方性立法權限，其制定程序和實質性內容均缺乏基本的政策與法律依據，其合理性、合法性及其效力問題明顯存在重大缺陷。

首先，該《通知》頒布于新城區建設規劃獲國務院批準之前，事實上截至目前，關于新城區土地規劃與利用方案仍然未完成法定的審批程序（甚至關于整個新城區開發建設中的土地征收征用程序從一開始便處于非法狀態，即“先斬后奏、先征后補、先征后批”）。因此，關于“自2010年8月15日起，在集體土地、宅基地上突擊搶建、改建、增建的房屋、臨時棚舍、搶建的花草、苗木及其他設施等不予補償”的規定缺乏有效的法律和政策依據。

其次，該《規定》中明確適用的補償標準是按照永登縣、皋蘭縣的土地征收及地上附著物補償標準為依據進行計算的（詳見《永登縣人民政府關于印發永登縣城市房屋拆遷安置暫行標準的通知》永政發〔2009〕72號），根據該文件內容，其標準僅適用于“城市房屋拆遷安置”，不能直接適用于耕地征用補償。即便通過蘭州市人民政府或者蘭州新區管委會的名義頒文，也明顯超出了法律、法規明確規定的地方性立法權限。

再次，根據該《若干規定》內容，其第一條明確規定：“永登縣、皋蘭縣分別制定的本縣集體土地征收及地上附著物補償標準。蘭州新區征收土地時，擬征收的土地在永登縣、皋蘭縣境內的，分別按照永登縣、皋蘭縣的土地征收及地上附著物補償標準執行?！庇纱丝梢?，蘭州新區提出的補償標準是按照永登縣人民政府《關于印發永登縣城市房屋拆遷安置暫行標準的通知》的土地征收及地上附著物補償標準為依據進行計算的，其明顯不具有可參照性。

三、蘭州新區建設中關于執行國家政策與法律方面存在的問題與不足

由于城市國有土地上的房屋和農村集體土地上的房屋在土地所有權性質、所有權主體、土地管理方式以及拆遷安置對象等方面均有差異。而我國目前尚無明確的法律、法規對上述問題進行規范，各級政府直接參照《城市房屋拆遷管理條例》有關規定，導致其制定補償標準隨意性很大，補償標準十分混亂，直接影響了拆遷的進程和效率。從當前已經出現的一些補償糾紛來看，蘭州新區和農戶之間依據雙方不同權利主張和補償計算辦法與標準，雙方計算目標結果相差十分懸殊，爭議明顯且存在著巨大的差別。本文認為，蘭州新區建設中關于執行國家政策與法律方面存在的問題與不足主要表現在以下幾個方面：

一是當地絕大多數失地村民表示蘭州新區征用土地補償過于低廉，也沒有依法尊重農村集體經濟組織的基本權利，征用過程既沒有召開村民大會，也沒有與村民簽訂補償協議。

二是由于城市房屋作為生活資料，其功能不同于作為農村基本生產資料的集體土地，農村集體土地承擔著農民長遠的社會保障功能。因此，不能按照2009年永登縣人民政府《關于城市房屋拆遷安置暫行標準的通知》為標準，對農村集體土地上的附著物進行補償。

三是從2010年下半年開始征地到2011年年底，蘭州新區共征用了附近村莊近7萬畝耕地，這近7萬畝耕地是否經過甘肅省國土部門的批準呢？涉及的基本農田是否向國務院報批了呢？截至2011年年底，蘭州新區共組織報批59個批次1330.7公頃土地用地指標，根據這些資料數據可以看出，而其中只有19960.5畝土地向國土部門進行報批[2]，剩余的土地皆為違法占用。

四是界定搶建、搶栽、搶種行為，必須以政府依法頒布征用土地公告確定的時間為界限。截至目前，蘭州新區或者相關政府部門還未根據《征用土地公告辦法》規定的程序與辦法，依法向該地區發布《征用土地公告》等相關文件。因此很難說當地農民在承包地上栽種相關作物的行為屬于不當行為，政府也沒有充分的合法理由對該地上附著物不予補償?！陡拭C省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》第二十五條也同時規定“……非法建筑物、構筑物和在征用土地公告后搶建、搶栽、搶種的不予補償”。由此可見，“征用土地公告”這一程序性規定在整個征地及補償過程中是一個關鍵環節，如果不能完成這一行政行為的形式要件，則該行政行為無效。

五是征用集體土地及地上附著物補償標準的制定，根據《土地管理法》第四十七條規定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費……被征收土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區、直轄市規定?！币虼?，市、縣級人民政府無權對此作出規定，蘭州新區直接依照永登縣政府制定的城市房屋拆遷安置標準，其不僅沒有可參照性，而且根本不具有規范的法律效力。

四、對蘭州新區建設中集體土地征收征用及補償工作的一些對策建議

本文認為，結合蘭州新區建設進度和征地補償中出現的問題，今后蘭州新區的農村集體土地征遷補償工作，應當進一步重點加強以下幾個方面的工作。

（一）規范拆遷補償具體操作行為，完善集體土地征用中房屋拆遷的補償標準和程序

嚴格依法建立透明的拆遷補償工作制度，在拆遷安置具體操作中要堅持公開、公正、公平原則，以公開促公正，以公正保穩定。首先，必須以合理補償為基本原則，依法合理確定拆遷補償標準。第二，細化補償項目，制定統一的拆遷補償計算標準。由甘肅省人民政府在《甘肅省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》的基礎上，對集體土地征用及地上附著物補償進一步作出更加明確細致的規定，細化補償項目并確定補償計算標準，規定具體可行的計算操作方法。第三，規定嚴格的法律程序。政府對農民房屋拆遷必須依照嚴格的法定程序完成，規定嚴格的拆遷程序，包括農用地轉用審批、土地征用公告、財產評估程序、補償標準公示程序、聽證程序、強制拆遷程序等。

（二）健全拆遷補償安置機制，完善失地農民的社會保障體系

要為失地、失房、失業的農民構筑一個合法權益的社會保障體系[3]，要防止“因拆遷致貧”，對弱勢群眾給予各方幫助、扶持。一是建立完善對失地農民重新就業培訓的機制。失地農民普遍認為失業是他們面臨的最大問題。我們要根據農民的實際能力和市場的需求情況，轉變他們的思想觀念，提高他們的勞動技能。二是完善失地農民基本生活保障制度。包括最低生活保障機制、就業創業優惠機制、養老醫療保險機制和資金籌措管理機制等。三是建立完善失地農民的司法救濟機制。要疏通失地農民的司法救濟途徑，減少人為因素對資源配置的干預和不合理控制，防止和糾正拆遷中的不公正現象，遏制權力進入市場，以健全的司法制度，形成對農民利益保護的最后一道防線，切實保障和維護農民的合法利益。

（三）確立依法行政的觀念，確保征地補償工作依法進行

根據法律授權和立法權限，針對當前蘭州新區建設的特殊性和現實要求，加快出臺并落實失地農民低保和養老保險辦法，妥善解決征地拆遷后農民搬遷過渡安置問題，加快經濟適用住房建設，加強對失地農民的就業技能培訓，拓寬就業渠道，解除失地農民后顧之憂[4]。征地拆遷工作由于政策敏感、矛盾多發，極易產生影響社會穩定的各種隱患。如果政府不確立并全面貫徹依法行政的基本觀念，必將為新區建設和發展埋下嚴重的隱患。在處理征遷矛盾、解決糾紛和群眾反映的重點和熱點問題以及征地拆遷方面要堅持依法行政的觀念，明確政策、明確標準、嚴格程序，切實維護政策的嚴肅性、公正性和公平性。

同時，蘭州新區建設最大的直接收益是土地增值收益，但絕不能簡單采用以往土地換資金等短期方式，不能把農民依法享有的土地權益當作利益博弈的對象，更不能把15萬農民當作影響新區建設的假想敵[5]。蘭州新區是蘭州未來20年發展的希望，新區規劃區域內15萬當地農民是新區建設與發展的基礎性力量與基本人口資源。因此，蘭州新區的規劃方案、征地拆遷、補償安置等都應當以地方立法的形式確定下來，從而確保新區建設的有序性和長遠可持續發展。

注釋：

[1]隨著2012年8月20日國務院以國函〔2012〕104號文件印發了《國務院關于同意設立蘭州新區的批復》，批復甘肅省《關于設立蘭州新區的請示》并同意設立蘭州新區之后，蘭州新區成為繼上海浦東新區、天津濱海新區、重慶兩江新區、浙江舟山群島新區之后第五個國家級新區，這也是西北地區第一個國家級新區。

[2]田國寶：《蘭州新區圈地運動》中國深度報道 http：//blog.voc.com.cn/blog.html.2012.4.24.

[3]記者田保國先生在調查中發現，目前政府并沒有為失地農民交納醫療保險和養老保險費用。據老劉介紹：“上保險也可以，前提是個人必須一次交2萬元的保險費，我們去哪里搞2萬元呢？這不是明顯坑人嗎？”

[4]對于村民的未來生活出路問題，蘭州新區管委會和中川鎮政府近期舉辦失地農民再就業培訓，但是由于多數村民祖祖輩輩以耕種為生，這種就業培訓參加的人寥寥無幾。據老劉介紹：“我一輩子就會種地，最多也就是打工，現在年紀大了，打工也沒人愿意要了，培訓也是白培訓，浪費時間?！?/p>

[5]筆者認為，新區政府有必要組織專門人員或研究機構，對當地農民的年齡結構、文化教育程度、現有勞動技能、個人發展意愿等情況進行全面的摸底調查研究，除對60周歲以上的老年人員通過社會保障途徑落實其生活及養老需求外，對其他有勞動能力的當地農民，結合蘭州新區經濟社會發展需要，通過分類培訓、分類引導等多種途徑，使其成為新區建設和發展的基礎人口與勞動力資源。

（作者單位：甘肅農業大學，甘肅省永登縣人民檢察院，西北師范大學）