北京市流動人口發展趨勢及調控管理研究

摘要：北京市人口總量持續增長，其中主要是流動人口迅速增長，流動人口對城市建設和首都發展做出了重要貢獻，但也給城市管理和公共服務帶來了巨大壓力，使城市人口承載力不斷面臨新的挑戰。如何引導人口有序流動，提高流動人口管理和服務水平，促進中國特色世界城市建設的任務已經十分迫切。文章首先分析了北京市流動人口現狀，其次采用時間序列法，依據2000年～2011年數據預測到2025年北京流動人口規模約為1 340萬人（不包括臨時性流動人口）。最后從功能定位、城市布局、產業規劃、市場和政府、區域一體化、城鄉一體化等七個方面提出了北京市流動人口調控管理的對策與建議。

關鍵詞：北京；流動人口；趨勢預測；調控管理

北京的人口問題是對首都未來發展具有全局性、根本性的關鍵問題，也是社會各界廣泛關注的重大理論與實踐問題。進入新世紀以來，隨著中國特色社會主義現代化建設的全面推進和城市化進程的加快，我國處于經濟轉軌、社會轉型、人口轉變的特殊背景使人口流動成為經濟社會發展中的普遍現象。北京作為全國的政治、文化中心和國際交流中心，也是中國北方地區的經濟中心和環渤海經濟圈的核心，首都獨特的吸引力使得人口總量不斷膨脹，大量流動人口的迅速集中致使城市人口總量壓力持續加大，城市管理和公共服務難以適應。

做好北京流動人口調控及服務管理工作對貫徹中央對北京市的要求具有重要作用，對區域率先實現現代化與建設中國特色世界城市和踐行“愛國、創新、包容、厚德”北京精神具有十分重要的戰略意義。近年來，首都綜治流管系統在流動人口服務管理方面做了大量基礎性和開創性的工作，積累了一些成功經驗，也面臨著諸多問題。如何引導人口有序流動已成為中央、北京市及社會各界廣泛關注的首要問題，也進一步成為北京建設中國特色世界城市、推動首都經濟社會又好又快發展的迫切要求。

一、 北京市流動人口現狀

自2000年以來，北京市人口總量持續快速增長，其中流動人口增長迅速，主要原因在于：一是首都獨特的政治、經濟、文化等資源優勢吸引和集中了各界人士。二是城市發展產生了大量的勞動力需求，經濟利益吸引力增強。三是隨著市場經濟的發展和農業生產率的提高，農村產生了大量剩余勞動力，人口流動的限制條件逐漸減少，外來人口大量涌入城市成為普遍現象。2000年，北京市常住人口1 363.6萬人，戶籍人口1 107.5人，外來人口為256.1萬人，占常住人口比重僅為18.8%。2011年5月發布的北京市第六次全國人口普查數據顯示，全市常住人口1 961.2萬人，其中，外來人員為704.5萬人，占常住人口的35.9%。2012年，北京市統計局發布的《北京市2011年國民經濟和社會發展統計公報》數據顯示，人口加速增長態勢明顯，2011年末全市常住人口達2 018.6萬人，其中，外來人口742.2萬人，占常住人口的比重達36.8%。

近12年間，全市人口總量從1 363.6萬人增長到2 018.6萬人，增長了655萬人，年均增長近60萬人，其中，流動人口從2000年的256.1萬人增加到2011年的742.2萬人，年均增長17.3%。而戶籍人口從2000年的1 107.5萬人到2011年的1 277.9萬人，年均僅增長1.4%。可見流動人口增長是北京人口總量迅速增長的主要原因。如圖1所示，外來人口增長曲線與常住人口總量曲線基本一致，而戶籍人口變化曲線相對平穩。

根據2005年國務院批復的城市定位，北京是“國家首都、國際城市、文化名城、宜居城市”，按照宜居城市的標準和北京市規劃委的發展規劃，1 800萬人口將是北京可承載的最大極限。《北京城市總體規劃》（2004年～2020年）提出，北京市常住人口規模到2020年計劃控制在1 800萬人，其中戶籍人口1 350萬人左右，居住半年以上外來人口450萬人左右，總體規劃中的城市基礎設施等相關指標按2 000萬人預留。這意味著，規劃極限的人口承載力規模已經提前10年被突破。

二、 北京市流動人口趨勢預測（2025年）

1. 方法選取與假設條件。經綜合考慮，本文選擇時間序列法通過趨勢外推對北京市未來流動人口數量進行預測，時間點為到2025年末。本研究基于如下假設：

H1：決定當前城鎮化進程的主要因素也是決定未來（至2025年）城鎮化進程的主要因素，其條件基本不變或變化不大。總體上我國仍處在城鎮化進程加速發展階段，沒有跳躍式變化；

H2：由于流動人口數據統計口徑存在一定差異，年度數據統一使用常住人口與戶籍人口數量之差即為流動人口；

H3：本研究中流動人口不包括駐京部隊、在社會上散居未登記的和短期來京探親、旅游、就醫的流動人口，一般是指在京居住半年以上無本地戶籍的人口；

H4：到2025年之前，北京市的人口政策、戶籍政策等影響人口數量的主要因素沒有發生根本性變化或較大變化。

2. 數據來源。本文選擇最近12年（2000～2011）的常住人口和戶籍人口數據，并以此得出流動人口數據，通過時間序列法預測到2025年。數據來源為北京統計年鑒2012、北京市第六次全國人口普查數據、《北京市2011年國民經濟和社會發展統計公報》，如表1所示。

3. 趨勢預測。預測2025年流動人口數量，以X代表第n年（n=2000，2000，2001，…，2025），對應的X取值為：1，2，3，…，26。以Y代表任一年的流動人口數量，如圖2所示。用時間序列法進行趨勢外推，則有：Y=46.25X+ 138.44（X=1，2，…，26）。

2025年流動人口Y2025=46.25×26+138.44=1 340.9，即2025年流動人口為1 340.9萬人。基于研究假設，根據以上預測，可以推斷到2025年北京市流動人口數量約為1 340萬人。

三、 北京市流動人口調控與管理的對策建議

要合理調控流動人口過快增長的勢頭，為首都構建社會主義和諧社會首善之區和構建世界城市創造良好的人口發展環境。毋庸置疑，經濟社會發展的巨大差異和區域不均衡、強烈的改變生活環境的愿望和發展預期形成了流動人口規模持續增長的基本動力。據前文預測結果，至2025年流動人口數量將接近1 400萬，還不包括臨時性流動人口。如此龐大的流動群體確實給首都的發展做出了貢獻，對農村人口流出地區發展以及國家經濟發展也做出了巨大貢獻，但流動人口的負面效應是不容忽視的，大量的流動人口給首都的城市管理和公共服務帶來巨大壓力，使首都的人口承載力也不斷面臨新的挑戰。因此要多措并舉合理調控流動人口過快增長，促進首都人口與經濟社會和資源環境均衡發展。

1. 建立“以市場為主導、以政府為引導”的治理模式。結合北京當前實際和“十二五”發展規劃，要重點研究“以業控人”的機制和措施，在各有關部門開展相關調研的基礎上，進一步加強對全市流動人口規模調控工作的調研，為首都經濟社會發展和城市管理提供決策支持。從一些西方發達國家特大城市關于人口流動的治理經驗看，主要有三種模式：一是完全市場化模式；二是政府主導模式；三是以市場為基礎的政府引導模式。盡管各地人口遷移的時代背景和遷移政策各不相同，但人口遷移背后“看不見的手”是一樣的，我國正處在轉軌時期的人口流動更加明顯地體現了這一規律。在未來很長時間內，我國的流動人口仍然是經濟利益導向，因此，建立以"以市場為主導、以政府為引導"的治理模式，是我國轉軌時期特大城市流動人口治理模式的理性選擇之一。

2. 進一步明確城市功能定位，優化城市布局。城市功能的準確定位對城市人口均衡發展至關重要。按照國務院2004年的城市定位，北京市是“國家首都、國際城市、文化名城、宜居城市”，當前正處在加快建設中國特色世界城市的關鍵時期。盡管北京在規劃中不再提經濟中心的目標定位，但實際上，北京的經濟中心地位在近20年中并未削弱，且不斷增強。對北京城市功能的準確定位，將會對北京人口總量的控制產生重要影響。人口大規模向北京集中，絕不僅僅因為這里是首都。主要原因在于北京在制定發展規劃時對城市功能定位傾向“大而全”，是政治中心、文化中心，又試圖發展經濟中心、金融中心等等，集成了如此全面的多種功能中心于一體，必然對勞動力需求越來越大，對人口遷入的吸引力也更大，人口數量也就越來越膨脹，以致出現失控局面。

北京市功能定位的重要任務就是要為北京作為全國政治中心和文化中心這兩項城市功能服務，至于其他的城市功能均要淡化或適度發展。同時將與這些功能定位密切相關的單位作適當壓縮，至少在規模上不允許進一步擴充。如果再發展經濟中心，勢必會使得北京的公共資源與人口流入更加集中。從長遠來看，北京人口問題的解決，必須嚴格執行中央對首都的定位并結合實際情況不斷完善，北京只有放棄經濟中心的地位，才能有效地遏制人口的失控。要逐步將經濟中心的地位剝離到上海等其他城市，進而促進人口在全國地區分布中的適度均衡。

在明確功能定位的基礎上，要優化城市布局，合理進行市域規劃。從北京市范圍來看，對于東城區、西城區、朝陽區、海淀區、豐臺區、石景山區，要嚴格控制中心城人口規模，進一步疏解舊城人口，合理調整中心城的人口分布。通過疏散中心城的產業，積極引導人口向新城和小城鎮集聚。要認真完善并落實發展規劃，積極促進區域協調發展和整體生態環境的改善，引導人口在市域層面上的合理分布，保證北京人口規模和人口分布長期保持在均衡水平。同時要積極探索并充分運用法律、經濟和行政等多種手段對人口的增長與分布實行有效的引導和調控。

要大力發展首都新城，新城建設是北京“兩軸—兩帶—多中心”城市空間結構中的重要節點，是承擔疏解中心城人口和功能、集聚新的產業，帶動區域發展的規模化城市地區。此外，新城的開發應通過以軌道交通為龍頭的基礎設施建設進行“時空收斂”，軌道交通將貫通各中心區和副中心區，實現用最短的時間通達新城各主要功能區，從而實現人口向新城分流。同時，應引導新城人口由居住型向就業型轉變，新城人口如果形成“鐘擺式”早出晚歸的生活節奏，既給交通增加壓力，中心城城市功能又不能得到分散。為了不成為“睡城”，要增加就業量、提高就業穩定性來確定主導產業政策，鼓勵新城居民多種渠道就業，引導人口在新城周邊城鎮實現穩定就業。

3. 放眼環渤海經濟圈，推動區域一體化。從區域范圍來看，放眼環渤海經濟圈，推動區域一體化是促進北京市人口均衡發展的重要戰略。從北京周邊來看，京津冀城市群的空間地域范圍涉及兩市一省，包括北京、天津兩個直轄市和河北省的唐山、保定、廊坊、秦皇島、張家口、承德等市，區域人口三千多萬人，占全國人口的2.3%。要積極推動京津冀一體化，京津的聯合和資源的整合會為“大北京”的發展提供更大空間，從而推動北京周邊城市和區域的均衡發展，將會在很大程度上分擔這些區域流動人口的壓力。

北京市應當按照中央決定把建設華北經濟中心任務移交給天津。把分流外來人口的任務交給遠郊新城和周邊的廊坊、固安、涿州、三河、香河、玉田等城市，通過軌道交通連接這些衛星城。推進京津冀都市圈和環渤海區域經濟社會協調發展，形成功能互補、布局合理的區域產業協作體系，增強周邊城鎮人口承載能力，有效疏導首都流動人口。嚴格控制中心城建成區的土地開發強度和建設規模，結合城市功能布局調整，完善新城基礎設施和公共服務設施，促進人口向郊區和新城轉移。制訂鼓勵人口轉移的政策措施，引導人口跨區域合理流動。國家發改委于2004年11月正式啟動京津冀都市圈區域規劃編制，但一直沒有推出。2010年5月，國家發改委地區經濟司透露，《京津冀都市圈區域規劃》已經上報國務院，有望于當年出臺。歷經多年進行調研、編制，京津冀都市圈目前已經形成了較為完整的區域經濟規劃藍圖。這一規劃有望形成中國經濟新的增長極，也將為推動區域一體化，促進北京人口均衡發展產生重要作用。

4. 加快產業結構調整，科學制定產業發展規劃。人口規模與產業發展密切相關，一個城市或地區的產業結構決定了人口就業結構。未來北京要加快市域內產業結構調整升級，轉移勞動密集型產業和技術含量低以及吸納外來人口就業為主的低端產業，發揮產業政策對人口分布的引導和配置功能，促進人口在市域內、區域內合理分布。在產業規劃中，要大力進行產業結構調整，逐漸擴大第三產業的整體帶動作用。首鋼遷往曹妃店就是一個成功的案例，這對周邊地區的發展本身就是促進。既有利于首都城市產業結構的調整，也有利于北京人口總量的控制。由于地區承載力有限，特別是不能再發展耗能多、用水多、運輸量大、占地多、污染擾民的工業，目前，北京從事工業生產的勞動力占勞動力總數的比重仍然較高，不僅遠高于上海、天津，更高于發達國家的很多城市，與構建世界城市的要求還有很大差距。為此，北京必須下決心將已有的制造業遷往外地。要堅決退出不符合首都發展定位的產業，下大力氣退出劣勢產業存量，利用經濟、行政和技術等手段，實行嚴格的產業進入制度。

北京未來要在2006年發布的《北京市“十一五”時期產業發展與空間布局調整規劃》基礎上，進一步完善產業定位。以現代服務業和高新技術產業為雙引擎，以現代制造業和基礎服務業為雙支撐，以科技創新和文化創意為雙驅輪，深入把握產業發展規律和市場經濟規律，通過加強信息化建設，提高創新能力，調整產業結構，優化空間布局，擴大開放程度，推進區域合作，提升產業綜合競爭能力，完善城市綜合服務功能，并在規劃實施中不斷適時調整，以實現首都人口與經濟社會、資源環境全面協調可持續發展。

要實現北京人口規模適度可控，絕不能僅靠控制戶口，因為即使沒有戶口仍然會也有大量的外來人口流入。也不能靠提高進京門檻或強制限入，因為這不符合中央對北京的政治要求，唯有加快產業結構調整，科學制定產業發展規劃，準確做好城市功能定位，才是促進人口長期均衡發展的治本良策。

5. 轉變理念，樹立服務意識。流動人口是我國現代化建設和經濟社會轉型發展的必然產物、是與城鎮化進程伴生的人口現象。北京流動人口已經首都建設和發展不可或缺的重要力量，為首都發展做出了重要貢獻，因此我們要轉變工作理念，創新工作思路，全面提升流動人口服務管理水平。要堅持以人為本、服務為先的工作理念，積極推動各部門、各區縣系統豐富為流動人口辦理的實事項目，并使流動人口分享改革發展的成果。進一步做好在京流動人口的服務保護工作，切實維護流動人口合法權益，努力營造流動人口在京工作生活良好環境，增強流動人口歸屬感，促進“人文北京”與和諧社會首善之區建設。此外，要加快研究實施居住證制度。加快推進實施居住證制度的立法調研工作，研究發揮居住證制度在人口管理和城市管理中的功能作用，將居住證制度作為流動人口管理的基礎制度與其他有關職能部門的行政管理和公共服務政策有效銜接，并結合北京實際，盡快出臺北京市居住證制度。在當前構建社會主義和諧社會首善之區和中國特色世界城市的新形勢下，居住證不僅是方便政府部門管理的重要手段，更應該成為公民享有必要待遇的憑證。這樣既有利于保護公民的合法權益，又有利于吸引流動人口主動辦理居住證，從而提高管理效能。

6. 加快推進城鄉一體化進程。積極探索人口有序流動與合理分布的長效機制。北京市“十二五”規劃明確提出了“兩個率先”的具體目標，即率先形成創新驅動的發展格局、率先形成城鄉經濟社會發展一體化新格局，城鄉一體化對于引導人口合理分布具有關鍵作用。從全國范圍的宏觀形勢上來看，城鄉一體化對全國的人口流動具有根本性的調控作用。加快統籌城鄉發展、區域協調發展，推進城鄉一體化進程，努力縮小城鄉、地區之間的差距是引導人口合理有序流動的長遠考慮。在農村地區，要切實解決好“三農”問題，積極穩妥地建設社會主義新農村，改善農村地區的生活質量。大力發展農村鄉鎮建設，一方面避免大量農村人口集中遷入大城市，另一方面有利于加快農村地區就地城鎮化進程；在城市，要合理配置城市資源，貫徹區域經濟協調發展的戰略部署，堅持大中小城市和小城鎮協調發展，走新型城鎮化之路。

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作者簡介：張先兵，管理學博士，中國人民大學馬克思主義學院博士后、講師。

收稿日期：2013-03-16。