歐盟民生科技發展戰略和政策支持體系：經驗和借鑒

摘要：近年來，歐盟秉承為公民和全社會服務的民生科技政策導向，把民生科技作為歐盟地區發展的戰略核心，對節能減排、可再生能源和新能源、食品安全等民生領域都給予了極大的政策關注和支持。同時大力推動歐盟統一研究區域建設，推動企業為主體的產學研技術創新聯盟，加大民生科技領域研發力度，鼓勵企業和社會增加民生科技領域的R&D投入。借鑒歐盟民生科技發展的成功經驗和有效做法，對于完善我國民生科技政策，促進民生科技發展具有重要借鑒意義。

關鍵詞：歐盟；民生科技；科技戰略；政策支持體系；經驗借鑒

隨著資源的約束和環境問題的凸顯，全球經濟社會發展模式逐步向綠色、低碳模式進行轉變。民生領域的問題的解決與改善日益成為各國創新政策、科技政策關注的重點領域。進入新的世紀以來，歐盟敏銳地捕捉到了經濟社會發展的新動向和新需求，結合歐盟地區創新的特點，前瞻性地布局了多項分層次、分領域的戰略計劃，將創新政策、科技政策的觸手延伸到與民生密切相關的各個領域，在戰略層面、政策導向上引導科技資源配置，把可持續、綠色低碳發展模式作為歐盟及其成員國經濟社會發展的新引擎、新動力。

一、 歐盟民生科技發展戰略

歐盟一直秉承為公民和全社會服務的民生科技政策導向。長久以來，歐盟對食品安全、環境保護、就業與公民福利等民生領域都給予了極大的政策關注和支持。近年來，這一趨勢進一步得到發展。作為一個統一行動者，歐盟的整體發展需要戰略設計和政策支撐，并最大尺度反映歐盟各成員國的發展愿景和發展訴求，近幾年，這一趨勢進一步發展，歐盟其整體發展戰略更為明確地將民生科技的發展作為未來發展的重心。

早在2000年，歐盟就提出了《里斯本戰略》，該戰略服務于建立一個更具活力和競爭力的歐盟，保障所有公民擁有更繁榮、更公平、環境更好的可持續發展的未來。這一遠景目標蘊含著對民生的極大關注。在重視經濟實力增強的同時，更重視國民福利的提升和地區可持續平衡發展。

歐盟第七個框架研發計劃于2007年1月正式啟動，“以人為本，使科技進步真正能為公民和全社會服務”是其制定的重要戰略思想之一。其主要指導思想中與民生有關的內容包括：以經濟發展和創造就業機會為中心，以知識進步和創新為動力，增強歐洲國際競爭力，改善人民生活條件，保證人民健康；堅定不移地走可持續發展道路，研發、創新和生產必須進一步保護環境，為后代負責。第七個框架研發計劃中的重點集成領域絕大部分都是為人類造福、提高生活水平、保證健康等關系到社會和諧穩定的課題，如：健康、食品與農業、信息、能源、環境、運輸等。

2010年3月歐盟委員會公布的“歐洲2020戰略”描繪了未來10年歐盟的發展藍圖。其中，經濟發展的重點確定在三個方面：一是通過提高能源資源使用效率增強競爭力，實現可持續發展；二是發展以知識和創新為主的智能經濟，重視教育，建設數字化社會；三是提高就業水平，對抗貧困，加強社會凝聚力。該戰略提出到2020年，計劃將溫室氣體排放量削減20%，將可再生能源所占份額提高至能源使用總量的20%，能源效率提高20%；貧困人口少于2000萬；至少40%的年輕人擁有高等教育學位，輟學率低于10%。從戰略的發展重點和預期目標來看，歐盟未來的發展緊緊圍繞著民生領域，民生科技的發展、民生領域問題的改善和解決成為歐盟經濟社會發展的新突破口。

二、 歐盟科技政策支持體系

1. 大力推動歐盟統一研究區域建設，促進民生科技創新。歐盟有27個成員國，面積432萬平方公里，人口5.025億人（2011年數據）。其R&D投入強度為2.05%（2009年數據），科技創新人力資源為135.57萬（全時當量，2009年數據）。歐盟民生科技創新環境具有以下特點：一是人口多、地域廣；二是區域科技創新能力差別大、層次多；三是科技創新資源分布相對分散（相較于美國和日本而言）；四是研發創新市場分割、研發創新活動重復；五是研發創新人員和成果的自由轉移不暢。

為了解決上述問題，歐盟致力于推動歐盟研究區域（European Research Area，ERA）的建設。2011年2月4日，歐盟理事會通過決議要求到2014年把歐盟研究區域（ERA）建成單一的知識、研究和創新市場，并要求歐盟委員會加強同成員國之間的協調，出臺政策措施和行動方案，積極推動ERA建設。

歐盟委員會目前正在推進的ERA建設主要包括以下幾方面的工作：（1）加強成員國之間科技政策的一致性和研發創新計劃的協調與合作，并于2012年推出新的ERA行動方案；（2）圍繞氣候變化、食品安全、老齡化等民生主題，增大成員國在計劃中R&D的投入比例；（3）加速已有的ERA項目進度和增加新ERA項目。制定政策措施，激勵社會R&D投入；（4）加速創新環境、大科學平臺、創新集群、信息咨詢等基礎設施建設；（5）建設現代化開放式研究性大學，培育世界優秀高教科研聯合中心，鼓勵教師和學生全球跨國界跨專業流動；（6）強化成員國科研融合，制定國際研發創新合作戰略，擴大國際科技合作，吸引世界一流人才和優秀青年科研人員加盟。

2. 積極推動企業為主體的產學研技術創新聯盟，加大民生科技領域研發力度。為應對全球金融危機，歐盟積極推動和組織以企業為主體、各方資源參與、產學研銜接的技術研發創新聯合體，形成強強聯合的戰略技術創新聯盟，共同研究開發創新技術，保持歐盟技術領先水平和競爭力。通過一系列措施和機制支持科技創新資源融合，產學研相結合共同研究，加強成果應用，扶持各種成果應用平臺建設，建立健全成果應用機制，資助成果孵化和前期應用；以新技術、新產品為基準設立新標準，提高公共采購新技術要求，加速新技術產業化；采取政策措施，限制高消耗、高污染落后技術和產品的市場空間，促進新技術應用。

截至目前，歐委會積極扶持的5個技術創新聯盟（JTIs）分別是：（1）新藥創制聯合行動，總研發經費投入20億歐元；（2）氫能與燃料電池聯合行動；（3）航空綠色運輸聯合行動，總研發經費投入l6億歐元；（4）嵌入式信息系統聯合行動，研發經費投入1.68億歐元；（5）納米電子研發創新聯合行動，研發經費投入2.01億歐元。

3. 制定優惠政策，鼓勵企業和社會增加民生科技領域的R&D投入。歐盟利用杠桿效應，發揮公共資金杠桿效應和放大器作用，吸引全社會R&D投入民生科技的創新。一方面通過科技金融稅收相結合，解決研發創新、創新型中小企業投融資難題；另一方面創建科技創新投融資機構或銀行、風險基金.支持研發創新活動，分擔風險擴大R&D投入。

歐盟采取的主要措施包括：（1）積極制定優惠政策措施，通過歐盟研究創新區域、大科學平臺、創新集群建設等，利用資金“捆綁式”結構，調動成員國和企業投人R&D的積極性；（2）強化公私合作共同研發創新，提升全社會的R&D投入；（3）加強歐委會各大政策之間的協調。專項單列研發創新資金和扶持創新型中小企業發展的行動方案，吸引企業和社會R&D投入；（4）建立和完善創新投融資體系，采取各種政策和稅收等優惠措施，便利和簡化程序。促進風險投資、專業基金、市場融資、技術轉移、信用評估、投資平臺等的建設；（5）允許R&D公共資金進入市場競爭性領域，以基金運作的方式變公共資金一次性投人為良性循環可持續的反復投入；（6）成立專業的科技投融資機構，初期的投入以公共資金為主，以放大器作用吸引社會資金加入。

三、 歐盟民生科技領域分布的趨勢和方向

一直以來，歐盟對節能減排、環境保護、可再生能源和新能源、食品安全等民生領域都給予了極大的政策關注和支持。近幾年，這一趨勢進一步發展。面對日益嚴峻的資源能源約束，歐盟從多個層面部署戰略計劃，打造低碳綠色歐洲。同時，歐盟將應對環境問題、能源問題和氣候變化問題的認識與理解提高到新的層次，將圍繞著這些困境問題而展開的低碳產業的發展視為“新的工業革命”。

1. 在節能減排領域，部署戰略計劃，加大資金投入。歐盟及其成員國在政策制定上注意向全社會節能減排、發展低碳產業的方向傾斜。2003年6月，歐盟立法委員會通過排污交易計劃指令，規定從2005年1月起，包括：電力、煉油、冶金、水泥、陶瓷、玻璃與造紙等行業的12 000個設施，須獲得許可才能排放二氧化碳等溫室氣體。2005年，歐盟啟動了排放交易機制，根據這一機制的政策設計，各成員國應制定每個交易階段CO2排放的“國家分配計劃”，對相關企業提出具體的減排目標，并確定向企業分配排放權的方式措施。2006年3月，歐盟委員會發表"歐盟能源政策綠皮書"，提出開放歐盟能源市場，強化能源市場監管，鼓勵能源的可持續性利用，發展可替代能源，制定歐盟共同能源政策，加大對節能、清潔能源和可再生能源的研究投入。2008年12月，歐洲議會發起“歐洲經濟復蘇計劃”，對碳捕獲、存儲和可再生能源并入電網等低碳項目投入25億歐元的資助經費。

2008年3月，歐盟理事會批準了歐盟能源氣候一攬子計劃，使得減排目標具有了法律約束力。規定到2020年，歐盟將溫室氣體的排放量在1990年基礎減少至少20%，將石油、天然氣、煤等能源消費量減少20%，將可再生清潔能源占總能源消耗的比例提高到20%。歐盟各成員國積極響應減排目標，如英國將其減排的長期目標確定為到2020年至少減少30%，到2050年至少減少60%；法國則提出創造“零碳經濟”發展模式。

歐盟第七研發框架計劃（FP7）中非常重要的一部分是關于節能減排的戰略規劃，涉及節能和可再生能源開發利用的九個重點領域包括：可再生資源發電技術、氫能與燃料電池技術、潔凈煤技術、節能與能效技術、可再生能源取暖和制冷技術、CO2捕捉和封存技術、可再生燃料生產技術、智能電網技術以及能源政策制定支撐。

2010年3月公布的“歐洲2020戰略”目標包括了將歐盟3%的國內生產總值用于研發，以及將溫室氣體排放削減20%等內容。為了實現這些目標，歐盟將啟動7項發展計劃。可見，在發展低碳產業問題上，歐盟不僅提出的口號最響，行動也走在了其他國家和地區之前。

2. 在可再生能源領域，不斷加強技術研發和創新能力。歐盟作為全球溫室氣體減排行動的積極倡導者，近年來積極推動和引領低碳、綠色經濟的發展，尤其是可再生能源領域發展成效顯著。截至2010年，歐盟27國可再生能源總裝機容量達135吉兆，位居全球第一。歐洲統計局2011年6月的最新數據顯示，2008年歐盟可再生能源（包括太陽能、風能、水能、地熱能和生物質能）在一次能源生產結構中的比例為17.6%，在最終能源消費總量中的比重為10.3%，歐盟電力總發電量中有l6.7%來自可再生能源。德國、丹麥、西班牙和奧地利等成員國的太陽能光伏和風能等可再生能源產業發展迅猛，已經形成了可觀的產業規模。

近年來，歐盟將可再生能源產業作為未來新興產業和戰略性產業，從各方面予以扶持，取得了積極效果。歐盟可再生能源的迅猛發展得益于歐盟及其成員國的可再生能源政策，歐盟能源政策的戰略目標：一是適應應對氣候變化的要求，實現能源低碳化；二是確保歐洲能源安全。可再生能源的發展能夠很好地契合歐盟能源政策的要求，并有助于歐盟發展新的新興產業。提升未來產業競爭力，實現歐洲“再工業化”的戰略構想。

3. 在食品安全領域，構建“從農場到餐桌”的食品安全機制。在食品安全領域，歐盟具有完善且嚴謹的食品安全法律體系。2002年1月歐盟發布了食品安全第178號管理法規，該法規中制定了食品風險分析的原則，建立了食品風險分析機制，根據該法規歐盟成立了“歐洲食品安全局（EFSA）”，該機構的主要任務是進行食品安全科學技術分析；同年2月，歐盟新的食品法生效，新食品法是歐盟迄今為止出臺的最重要的食品法規，為各成員國在處理食品安全問題上創造了一個有效的食品安全管理框架，填補了在歐盟層面沒有總的食品法規的空白。新食品法的頒布，除了保護歐盟成員國公眾的生命和健康以外，對保護為人類提供肉食的動物健康和福利，以及植物衛生和環境衛生也提出了要求。歐盟的“從農場到餐桌”的食品安全管理模式成為歐盟食品安全政策總體目標。

歐盟擁有完全獨立的食品安全科研機構，即食品安全科研機構不隸屬于食品安全管理機構。為了保證開展食品安全科學研究的獨立性，同時確保研究結果的公正性和可靠性，歐盟要求各成員國食品安全領域的科技活動需要納入各成員國政府財政預算。同時歐盟有關機構制定了完善的食品安全危害分析關鍵控制點（HACCP）原則和食品衛生操作規范（GHPs）等。

積極制定食品安全科技發展的優先領域。歐盟各國根據國家食品生產與安全的特點，食品國際貿易的特殊性，制定了食品安全科技發展的優先領域，其最顯著的特點是開展風險評估、建立食品與飼料快速預警系統、評價營養與健康的關系。

建立食品安全的快速預警系統。歐盟食品安全局與27個成員國之間建立了24小時快速預警系統，各國食品安全的信息能夠第一時間在歐盟內部傳遞，為各國發現和應對食品以及動物飼料的安全問題提供了先機。

四、 對我國發展民生科技的幾點啟示

1. 從國家層面進行民生科技的戰略部署。將民生科技作為今后科技工作的主攻方向之一，把民生科技創新活動納入國家創新體系建設和科技管理范疇。積極實施“國家民生科技行動”，開展一系列促進民生科技創新和技術擴散的科技計劃與活動；著力培養民生科技發展創新人才，集中民生科技創新領域的骨干力量，超前部署和發展前沿民生科技，圍繞社會需求進行急需、重大科技項目攻關，搶占民生科技發展的先機。

2. 優化和完善民生科技發展政策環境和服務體系。從國家層面制定更加積極的扶持民生科技發展的扶持政策，進一步支持社會福利型企業的發展和民生科技產品的開發；集成運用各項金融政策工具，對從事民生科技發展的企業、社會組織、高等院校和科研院所給予財稅、土地出讓、金融信貸、人才等方面的優惠政策；加強民生科技發展服務支撐體系，由政府主導建設區域科技公共服務平臺，鼓勵高等學校、科研院所、大型企業開放科技資源，服務民生科技。

3. 健全民生科技發展的投入保障機制。調整和優化配置各類科技資源，建立健全民生科技發展的投入保障機制，將經費更多地投向民生科技領域。加強各類科技計劃對民生科技研究開發的支持，逐步提高資源配置份額。針對健康、醫療、環境、生態、安全、節能、防災減災等方面的科技需求，設立專項計劃；積極引導各種社會資源和民間力量支持民生科技事業，形成以政府投入為主，其他社會資本投入為重要補充的多元化投入機制。

4. 積極開展國際民生科技合作，整合全球科技資源。深化氣候變化、能源環保、糧食安全、重大疾病防控等全球性問題的國際科技合作。積極引進國外從事民生科技的領軍人才，同時鼓勵國內人才走出去，鼓勵國內科研機構參與國際民生科技領域的學術交流和科研合作；注重學習國際先進經驗，加強國外先進技術的引進消化吸收再創新。鼓勵國內高等院校、科研院所和企業與國境外合資或合作創辦民生科技領域的研究開發機構。

參考文獻：

1. European Commission.Annual Report on Re- search and Technological Development Activities of the European Union in 2010.July 12，2011.

2. European Commission.Member states compet- itiveness performance and policies 2011：Commission staff working document.Brussels，October 14，2011.

3. 陳宏生.歐盟能源技術研發計劃及特點.全球科技經濟瞭望，2009，（10）：28-34.

4. 謝晶仁.增強應對氣候變化的能力：世界各國的戰略選擇.全球科技經濟瞭望，2010，（4）：61-65.

5. 周宏春.應對氣候變化的國際經驗及其啟示.中國經濟時報，2009-l0-20.

6. 趙剛.歐盟大力推進低碳產業發展的做法與啟示.中國科技財富，2009，（21）：82-85.

基金項目：上海市科技發展基金軟科學研究項目（項目號：12692106000）。

作者簡介：張楚筠，上海市公共行政與人力資源研究所副研究員，同濟大學經管學院博士。

收稿日期：2013-03-11。