關于基層非訴訟法律援助調查與研究

李俊杰 王俊蓉 王長城 賈蓉

法律援助是縣級以上人民政府為了保障經濟困難的公民獲得必要的法律服務，對符合條件的公民提供法律咨詢、代理、刑事辯護等無償法律服務[1]，是維護弱勢群體法律賦予的權益得以實現的一項司法救濟保障制度。非訴訟法律援助作為提供非訴訟途徑的法律援助，是法律援助制度的一種重要形式。在基層推廣采用非訴訟法律援助形式，有利于克服訴訟形式的程序嚴格復雜、周期過長、費用高昂的固有弊端，尤其在基層案件數量激增、司法資源相對有限的情況下，訴訟的弊端常導致糾紛解決途徑不暢和阻滯，削弱了司法的權威性，以致威脅到社會的穩定。因此，對基層非訴訟法律援助的開展狀況進行調查研究，并通過增強法制宣傳、提高服務意識、加大推廣力度、完善法律法規制度來在基層進一步推廣非訴訟法律援助是很有必要的。

一、基本情況和成效

本次調查的主題為調查法律援助制度在基層的開展狀況以及非訴訟法律援助在基層適用過程中存在的現實問題。調查從2012年1月8日開始，至2012年2月11日結束。采用了問卷調查、訪談調查和實地考察三種形式。調查針對調查地下轄的3個鎮（城關鎮、豐莊鎮、東屯鎮），9個鄉（僧固鄉、石婆固鄉、魏邱鄉、司寨鄉、王樓鄉、馬莊鄉、胙城鄉、榆林鄉、小潭鄉）常住居民共發放了200份問卷，回收有效問卷162份。同時針對作為法律援助主體的司法局（所）等相關單位進行了實地調查，對其負責人進行了訪談。

（一）基層矛盾糾紛的幾個明顯特點

1.類型增多，誘因復雜

由于經濟體制改革、社會結構變動而引發的利益調整、觀念沖突等原因，導致現階段農村基層社會矛盾更加多樣和復雜。近年，由勞動雇傭、征地、贍養因素引發的糾紛大幅度增加。在矛盾糾紛的類型中，勞資糾紛、征地拆遷、家庭贍養、婚姻糾紛等方面占糾紛類型比重分別達到了14.2%、19%、16%、22%，達矛盾糾紛總數的71.3%。

2.矛盾主體多元化，群體性糾紛競出

過去基層矛盾糾紛主體多為個人。現在則是群體性糾紛日趨增多。群體性糾紛占全年糾紛總數比重由過去的8%上升到現在的13%。主要表現村民與村委會之間、經濟合作組織之間乃至與政府之間的糾紛。這其中有關拆遷安置、征地補償和信用儲蓄糾紛占絕大多數，并極易由一般性矛盾演變為群體性糾紛。例如：“魏邱鄉46名儲戶聯名上訪案”。

3.矛盾不斷反復，調處難度加大

由于群眾自身素質和一些如超過訴訟時效等歷史因素，存在一些非訴訟法律援助無力調解的利益沖突，常使一些矛盾糾紛不能按照調處協議辦理而再起紛爭，進而產生了多個二次上訪案件。援助調解導致糾紛調處難度加大。

（二）基層法律援助的實施效果

自調查地的法律援助制度實施以來，援助事業在機構建設、資金籌措、受理案件方面漸進發展，取得了一定的社會效益，具體表現在：

1.法律援助案件數量、質量提升

2011年，全縣12個鄉鎮的1個法律援助中心，11個法律援助工作站共完成各類法律援助案件306件，其中民事案件296件，刑事案件10件。較去年的267件提高了14.6%，特別是2009年以后，辦案數連續二年以超過10%的速度遞增，共為1300余名困難群眾提供了法律援助，挽回經濟損失1000余萬元。截止今年2月底，全縣已辦理援助案件52件。（其中交通事故8件、醫療事故2件、婚姻贍養21件、請求支付勞動報酬12件、工傷賠償5件、其他4件），挽回受援人經濟損失160.3萬元。

除了受理數量上發展，延津縣法律援助案件的處理質量也有所提升。縣司法局法律援助中心近年來承辦的多起案件先后被評為歷年的河南省法律援助十大精品案件或優秀案件。中心也多次受到上級司法行政機關和縣委、縣政府的表彰，多次榮立二、三等功。多位工作人員被河南省司法廳、市委市政府評選為“十佳法律援助工作者”，“社會矛盾化解工作先進個人”和？“新鄉市婦女兒童維權衛士”等稱號。

2.基層法律援助機構網絡完善

延津縣法律援助工作開展較早，2003年，延津縣法律援助中心和11個鄉鎮及團縣委、工會、婦聯、殘聯等部門法律援助工作站先后經市、縣編制部門批準設立。目前，全縣在鄉鎮司法所均已加掛了法援工作站牌子，并確定了法律援助聯絡員，有了比較健全的法律援助工作網絡，為全縣法律援助工作的順利開展提供了較好的組織保障。

二、基層非訴訟法律援助實踐問題

雖然近年來非訴訟法律援助事業在基層取得了較為平穩的發展，但在司法實踐過程中仍然存在諸多問題。

（一）基層群眾對法律援助知悉度較低

在對調查問卷的統計分析中發現，在“您知道法律援助嗎”這一問題中，選擇“只聽說過”以及“根本不知道”的受訪者分別有11人，9人，占到調查對象的19.6%。這表明存在很大一部分群眾不知道法律援助政策存在。

在“經濟困難，受過權益侵害而未尋求法律援助的原因”這一問題中，選擇“不知道可以去哪里投訴”選項的受訪者達到46%；在“據您所知，哪些機構可以提供法律援助”的問題中，選擇村委會、公證處、公安局、婦聯、殘聯這些不能直接受理法律援助機關的受訪者達到63%。這種情況會導致相當多的申請者不能直接找到法律援助直接提供機構。這樣，案件就需要經過這些單位部門的引導轉交才能到達法律援助機構，從而使申請過程增加很多不必要的繁瑣。這些表明相當多的一部分群眾對法律援助了解不足，難以享受到國家這一惠民政策的好處。在“您認為現有的法律援助申請程序如何”一題中，多數受援者認為申請程序比較復雜。在調查了解了法律援助機構的審批程序和標準之后我們發現，正常的審批程序并不算復雜，這就和多數群眾不熟悉政策，找錯部門的主觀因素有關因素。

（二）法律援助主、客體較為單一

非訴訟援助的推廣需要形式和主體上的豐富。相對于城市豐富的社會文化環境，基層能夠提供法律援助的機構部門較為單一。對于對社會法律資源依賴度較高的非訴訟法律援助來說，這無疑是一個非常不利的社會環境。

訪談調查過程中我們發現，受援助主體單一的社會環境所限，法律援助機構受理的案件通常委托給律師處理。從業律師普遍反映，相對于其他案件，法律援助的補貼較低，每件案子平均補貼實際只有100到200元。隨著社會上報酬較高的經濟糾紛案件日益增多，法律援助案件很多律師只在閑時才愿意接或者根本不接。

統計結果表明，會申請法律援助的申請者以受教育程度相對較高的農民和個體工商戶為主，占到了所有申請者的67%，不懂法的群眾和流動務工人員很少或幾乎沒有。而更多的基層糾紛恰恰多發于其余文化素質不高的群眾中間，他們在實質上對于法律援助的訴求較別的群體更高卻未受到足夠的重視和服務，法律援助援助受眾較為單一。

（三）援助形式較少，利用率不高

法律援助，尤其是非訴訟形式的援助，對于化解基層矛盾，減輕司法訴訟壓力有著重大現實意義。延津縣法律援助中心在2008年辦理的“46名農民訴信用社儲蓄合同糾紛案”中，靈活運用包括非訴訟法律援助在內的多種法律援助形式，被評為河南省第三屆法律援助十大精品案件。該案件辦理過程中，縣援助中心采用了訴前調解、法律咨詢等形式，多次下到村鎮了解案情，協助公安、安排律師層層解決困難，成功維護了群眾利益，以清晰的事實體現了運用非訴訟形式應對基層糾紛的有效性和優越性。

但是，由于基層特殊的社會文化環境，沒有城市法律援助中可以利用的高校、NGO、公益律師等社會援助主體，故而援助形式較為單一。僅以調解為、咨詢為主。雖然法律援助案件受理數量逐年增多，但相對于同步增長的公訴、自訴案件數量來說，法律援助服務的利用率仍然不算高。

三、存在上述問題的主要原因

（一）從援助主體的角度看

1.宣傳指導不足，責任意識不強。在“你是通過下列哪些途徑了解到法律援助的”一題中，選擇司法行政部門常用的“普法宣傳”這一形式的受訪者只占13%。“看電視、聽廣播、讀書看報”，等人民群眾更容易接觸到的傳播形式幾乎沒有。這種情況和司法部門法制宣傳途徑單一，到達度不高有著密切關系。現有的法律援助宣傳途徑僅限于每年的法制宣傳周、宣傳日的戶外宣傳，影響面小，持續時間短，達不到理想的宣傳效果。造成了當群眾需要援助，尋求援助時，不知道有政策可以申請，或是不清楚去哪里申請，因此大跑冤枉路的現象屢見不鮮。

除了個為群眾別務實做事的公職人員外，援助機構中很大一部分人對責任認識不到位。其原因主要在于學理上雖已將法律援助視為政府的職責負擔，但由于其公益性無效益，實際之中也主要是由個別律師來承擔。援助機構中大部分人對自身責任不夠重視，工作態度較為消極。在對鄉轄11個援助站的走訪中，有8個援助站在工作時間沒有任何人員值守。經了解得知這些人或是去忙活農活，或是經營自家生意，使得其有規避職務之嫌。

2.法律資源客觀分布不均，激勵措施不足。截至2011年，我國法律從業人員總數約為300萬人左右，人均擁有法律資源僅0.00218人，1名法律工作者平均服務人數近500人[2]。而這些資源又主要集中于相對發達的城市，能夠留在廣大基層的法律資源嚴重不足。這其中能夠從事法律援助事業的法律從業人員更是少之又少[3]。又因為沒有一定的激勵措施，使得提供法律援助的律師數量甚少，無法滿足廣大群眾的需求。在實際中，律師提供法律援助后往往得不得理想回報，即使在地區提高了律師的補貼標準，但補貼的發放只按承辦案件的數量決定，而非具體到個案的實際情況。

（二）從群眾自身的角度看

群眾對法律援助了解較少。調查顯示，基層群眾對一些有關法律援助的法律常識知之甚少。統計數據中，60歲以上的老年受訪者占到了總人數的10.4%，50歲以上的中老年受訪者比例為24.8%，這其中69.6%的人屬于農村戶籍。近年來外出務工人員的逐漸增多是基層常駐人口偏老齡化的主要原因。留守在鄉下的老人、青壯年婦女、少年兒童的法律知識普遍不足。而且，由于基層群眾文化素質普遍較低，法律意識淡薄，依法維護自身權益的能力低下，一旦人身、財產等權益受到侵害時，習慣于傳統的行政協調，而不愿意訴諸于法律解決問題，存在著許多陳舊觀念。他們往往怕“官官相衛”，自己的權益得不到保障；相信“多一事不如少一事”的保守思想；怕“打贏了官司輸掉了錢”，得不償失；怕復雜而漫長的訴訟程序，耗時費力。也有些農民則根本不知道可以通過法律援助途徑維護自己的合法權益，使自己的合法權益不受侵犯。可見這種妥協性選擇的實質是一種畸形的和諧，存在著一定的限度。由于不公積聚起的民憤有著時刻噴發的危險。非訴訟形式在目前僅針對一般性的鄰里糾紛，調解合議等較為有效，一旦涉及較大的經濟、權利利益，不少群眾則會立即選擇訴訟、上訪途徑解決問題，而這種糾紛多是情況嚴重超出了群眾的忍耐能力，由此產生的聚眾鬧事、越級上訪的事例屢見不鮮。

四、問題解決與推廣非訴訟法律援助的構想

（一）推廣非訴訟援助，擴大受眾類型

法律援助作為政府行為，其所針對的是所有公民。[4]在對基層涉及人員較多，影響較大的群體性糾紛的現實處理過程中，援助中心從最初的排查摸底到立案偵查取證，終于促成雙方調解成功，再次顯示了法律援助機構在處理復雜涉法事件中的優勢和能力。他們與社會律師相比能夠調配更多的行政資源和社會資源，與一般政府工作人員和人民調解員相比又具備更為豐富的法律知識。特別是非訴訟法律援助也更適合針對基層糾紛數量大、事務雜的特點，降低上訴率，促進基層社會和諧。因此在處理這類事件中能夠發揮積極作用。隨著社會主義法制的逐步健全，廣大農村有許多糾紛需要通過法律渠道解決，非訴訟法律援助會發揮越來越重要的作用，需要進一步的推廣。

首先，鑒于非訴訟援助的社會服務性，應當充分調動基層地區有限的法律資源。基層群眾維權涉及到部門很多，應當在各級政府的統一部署下，建立相關部門的協作機制。有關機構和人員在為農民工提供法律服務和法律援助過程中，需要調取相關證據，勞動、建設、公安、安全生產管理等部門要給予支持和配合，更好地解決基層糾紛中取證難的問題。司法行政機關和法律援助機構在開展為群眾提供法律服務和法律援助過程中，要主動與財政、民政、勞動和社會保障、建設、衛生、工商以及公、檢、法等部門的溝通與協調，做到信息互通、工作互動，更好地實現法律援助、司法救助和行政執法的銜接[5]。

與此同時，應進一步豐富社會法律援助主體，除在群眾訴求較多的企事業單位建立法律援助工作站，或指派法律援助聯絡人以外，可增加公證、行政復議、仲裁代理等法律服務，使得有法律服務需求的群眾少走彎路，更加省心省力。

其次，法律援助援助對象也不應僅限于經濟上的弱者，還應將不了解法律的人民包括在內。法律援助部門應在觀念上加以把握和了解，進一步推廣非訴訟援助[6]。對于基層各類糾紛存在的特殊性，比如，農村家庭及鄰里糾紛所引發的人身損害賠償民事案件及刑事案件正逐年上升，農民土地被征用、征地拆遷安置、村委會選舉不公、村務不公開等引發的法律糾紛事件也日益增多等。可以采用不同的法律援助形式予以解決，故而有必要針對農村設定一些特殊法律援助形式，擴大援助范圍。

非訴訟援助形式的的推廣還應著力于改善援助主體待遇補貼，提高辦案積極性。首先，要提高司法行政人員待遇。隨著人民群眾對法律援助的逐步了解，維權意識的增強，法律援助工作的日益擴展和完善，基層群眾對法律援助的需求會逐漸增多，法律援助經費補貼機制需要進一步完善提高。相對于其他案件來說，法律援助所需費用更多，特別是基層農民的法律援助。援助工作者在取證和其他訴訟活動中需給予充分的經費補貼，才能保護援助工作者的積極性，同時也有利于保證法律援助服務的質量，實現真正意義上的權益保障。其次，要提高社會援助主體補貼。提高基層社會援助主體補貼工作的主要內容就是提高從業律師的工作補貼。作為一種行政服務的社會補充資源，基層律師在數量上就處于劣勢，能從事法律援助案件的律師更是難能可貴。在缺乏高校、NGO（非政府組織）、公益律師等社會援助主體的現實情況下，應當珍惜這些法律援助資源。

（二）加大宣傳力度，提高法律援助知悉度

首先，增強法律援助特別是非訴訟法律援助的宣傳，開展多種形式的指導教育。統一部署法律援助宣傳活動，加大法律援助宣傳的廣度。結合“3·15”、“12·4”等維權日、法律宣傳日等活動開展大型法律援助宣傳，在主要街道、社區懸掛過街橫幅，村鎮粉刷標語；制作法律援助公示欄。并通過在農村發放法律援助宣傳資料、送法下鄉、法律咨詢等傳統的宣傳形式和利用報紙、雜志、電臺、電視、網絡等媒體開展宣傳，進一步加大對法律援助工作的宣傳力度，努力使“請不起律師、打不起官司”基層困難群體了解認識法律援助這一利民政策，形成“有矛盾，找非訴訟援助”的思想意識。

其次，加強法制指導，提高服務效率。多數法律援助工作是被動地實施的，必須先有農民提出申請才能啟動。因此，必須激發農民運用法律援助法律武器的積極性。必須通過多種渠道，如通過報紙、雜志、電臺、電視、網絡等媒體，結合農民農閑時間，發放宣傳資料。通過送法下鄉、法律咨詢等方式方法，加大對法律援助的宣傳引導，讓農民了解法律援助的基本原則，明確法律援助的條件范圍，使其在權益受到侵害時知道怎樣去，去哪里尋求法律保護，以解決多數群眾“不知道去哪里投訴”而亂投醫，導致服務效率繁瑣低下的問題[5]。

對基層法律援助各方面現狀的調查分析，顯示了法律援助機構在處理基層涉法事件中的優勢和能力。他們與社會律師相比能夠調配更多的行政資源和社會資源，與一般政府工作人員相比又具備豐富的法律知識。法律援助形式特別是非訴訟形式對于化解基層矛盾糾紛，降低司法部門的上訪、訴訟率，構建社會主義和諧新農村意義重大。只有將這一政策形式真正完善推廣下去，才能維護廣大基層的穩定，最終實現社會主義和諧社會的遠大目標。也是本次調查的意向之所在。

基金項目：中央司法警官學院2011年度學生科研創新能力培養專項項目，項目編號XYX201134。項目主持人：李俊杰，課題組成員：王俊蓉，王長城，賈蓉。指導教師：王憲國。

參考文獻：

[1]中華人民共和國國務院.法律援助條例[Z].2003-7-16

[2]周大偉.法律職業人[J].方圓，2010.

[3]徐曉娟.中國民事法律援助制度的價值、現狀及完善建議[J].經濟研究導刊，2009（9）.

[4]劉洪德.農民法律援助機制建設中存在的問題及治理對策分析[J].農村經濟，2007（5）.

[5]樊崇義，張中.弱勢群體的法律救助-法律援助服務及其質量問題研究[M].中國人民公安大學出版社， 2008.

[6]潘岳松.農村法律援助工作的實踐與思考[J].中國司法， 2008（12）.

（作者單位：中央司法警官學院）