企業職工基本養老保險待遇調整的公平性探討

葉璐 薛惠元

摘 要 為了實現平等的老年生活，我國于2005年～2012年連續8年調整了企業職工基本養老保險待遇。文章基于公平性視角分析發現，基本養老保險待遇調整政策實施后，企業退休職工之間、企業基本養老保險與其他養老保險制度之間、不同地區之間的養老保險待遇差距并未縮小，沒有實現政策初衷。產生這一現象的原因有調待機制混亂、制度執行力較弱、養老保險制度“碎片化”、調待經費來源不同等。據此，從近期和長遠兩方面提出相應的建議：構建一套科學統一的調待制度。

關鍵詞 企業職工基本養老保險；待遇調整；公平性

中圖分類號 F840.612 [文獻標識碼]A ？眼文章編號？演1673-0461（2013）05-0090-08

2012年初，人力資源和社會保障部與財政部聯合發布《關于2012年調整企業退休人員基本養老金的通知》（人社部發[2012]5號），再次對企業職工基本養老保險的養老給付進行大規模調整。這是國務院從2005年以來連續第8次調整企業退休人員的養老待遇水平（以下簡稱“調待”）。全國企業退休人員平均養老金水平由2005年的700元，上漲到2011年的1，511元①，6年間增加了2.16倍。由于我國的養老保險制度不完善，調待機制為彌補其運行的不足應運而生，其中，實現養老金再次分配的公平性是調待機制的重要目標。然而，自2005年以來的連續8次調待有沒有實現其公平性目標呢？對此，本文將做出探討。

一、企業職工基本養老待遇調整存在差別

（一）地區間企業養老保險待遇水平差距仍然很大

2000年以前，我國規定企業職工基本養老保險待遇調整是由各省、自治區、直轄市自行調整，國家不進行財政補貼。2000年以來，國務院統一部署，由中央確定平均調整幅度，各地制定方案，報人力資源和社會保障部、財政部審核批準，再由地方執行。調待的支出是由國家財政和省級財政共同承擔。由于我國各省市的經濟發展程度不同，各地財政實力相差懸殊，因而各地養老待遇增長幅度各不相同。欠發達地區的養老待遇基數本來就低于發達地區，地方財政實力欠缺導致其調整幅度也低于發達地區，結果進一步拉大了地區間的差異，加大了養老待遇地區間的不平衡，調待效果與其初衷背道而馳。

從表1中可以看到，2005年養老保險待遇水平最低的是海南，只有479元/月，待遇最高的是西藏，為1，237元/月，兩者相差758元，西藏是海南的2.58倍。隨著調待政策的實施，各地區的養老金都或多或少地增加，到2009年，養老金最低的地方是海南972元/月，最高的地方仍然是西藏2，038元/月，兩者相差1，066元，西藏是海南的2.1倍。由此可見，地區之間的養老金差別仍然很大。從年平均增長率來看，各地的調整幅度相差甚大，最高的是海南，以每年19.42%的幅度上調，遠高于國家規定的10%的調整幅度；最低的是江西，每年的調整幅度只有10.59%，與國家規定的10%的幅度持平。海南每年的調待幅度約是江西的2倍。

（二）企業養老保險與其他險種間待遇水平不平衡

由于我國在構建社會養老保險制度時，就實行“雙軌制”，即企業實行的統賬結合養老保險制度和機關事業單位退休金制度并存，導致機關事業單位人員的退休待遇水平相對于企業較高，兩種制度間的待遇差距懸殊，有失公平。而在2009年以前，城鎮居民和農村居民根本沒有養老保險制度（或者說名存實亡），這意味著大部分普通百姓被排除在社會養老保險之外，他們用勤勞的雙手給社會創造了財富，在年老后卻無任何生活保障，這深刻揭示了我國養老保險制度公平性的缺失。隨著2009年9月、2011年7月我國新農保、城鎮居民社會養老保險試點辦法的出臺，城鄉居民的社會養老保險工作被提上日程。2012年7月，我國全面啟動城鄉居民社會養老保險試點工作，這意味著我國社會養老保險基本實現了制度全覆蓋。

很顯然，從制度實施之初，包括有差別機關事業單位、企業間的養老保險制度和被忽視的沒有任何正式單位工作的人民群眾，就是不公平的。社會養老保險制度是進行財富二次分配，維護社會公平的最后一張網，然而這張網從編織之初就存有漏洞，無法維護社會正義和公平。2011年2月溫家寶總理在新華網和網友交流時也提出：“同樣的學歷，甚至是高職稱、高學歷，退休工資比自己在機關工作的同行、同學要低，養老金雙軌制這個現象是不合理的，有悖于公平社會保障體系的構建②。”體制上的差異導致老人的養老待遇差異鴻溝越來越深，社會矛盾加深。我國的8次調待政策在很大程度上就是為了縮小各類單位人員間的養老保障水平差異，讓廣大人民共享改革開放的發展成果，促進社會的穩定和公平正義。由于居民和農村養老保險才開始實施，調待幾乎沒有涉及到這類群體。在此，我們主要比較調待在機關事業單位和企業間的待遇水平。

1. 企業和機關事業單位的養老待遇絕對額比較

從表2中我們可以直觀看到，全國機關、事業單位間的養老待遇基本持平，且享受較高待遇，在2002年時，養老金就已全部突破了1，000元。以機關退休人員平均退休費為例，1998年～2004年分別為606元、707元、788元、964元、1，022元、1，069元、1，162元，2005年開始普調后，2005年～2010年養老金分別為1，199元、1，294元、1，639元、1，740元、1，876元、1，982元，截至2010年，機關單位的養老金比1998年增加了1，376元，是1998年的3.27倍。相對而言，企業一直處于低水平的養老水平且增長緩慢。2005年普調以前，1998年～2004年養老金水平分別為442元、481元、512元、531元、599元、621元、647元，連續調待后，2005年～2010年養老金水平分別為700元、818元、925元、1，100元、1，225元、1，362元，企業的養老金直到2008年才突破1，000元，養老金比1998年凈增加了920元，是1998年的3.08倍。

從圖1可以看出，由于實施調待政策，我國的機關和企業的養老金都呈現增長的趨勢，退休人員的福利整體得到提高。然而，企業退休人員與機關單位退休人員的差距卻在逐年擴大，它們之間的比值由1998年的1∶1.37擴大到2010年的1∶1.46。機關的養老金是普通企業的1.5倍。這表明，我國的調待政策沒有達到其預期的縮小制度間差距的目標，有失公平性。

2012年7月，全國老齡工作委員會發布的有關數據顯示，新農保覆蓋的農村老年人僅占34.6%，月均養老金為74元，僅為城市老年人平均月退休金的近5%，城鎮老人近75%是離、退休職工，再就業（含返聘）的為7.2%，而農村有44.3%的老人仍在干農活③。從2011年7月開始實施的城鎮居民養老保險制度，基礎養老金為55元，其養老待遇和新農保一致，有的地方直接將二者合并為城鄉居民養老保險。他們的待遇遠遠低于機關事業單位的退休人員。

2. 企業與其他養老制度間養老金替代率比較

養老金替代率是指勞動者退休時的養老金領取水平與退休前工資收入水平之間的比率，是衡量勞動者退休前后生活保障水平差異的標志之一。由表3和圖2可以看出，從1998年到2010年間，企業、機關、事業單位退休人員的養老金替代率都呈逐年下降趨勢，說明我國的調待政策反而降低了老年人的生活保障水平。另一方面，我國的機關、事業單位的退休職工的養老金替代率整體水平遠高于企業退休職工。1998年，企業、事業、機關的退休金替代率分別為71.63%、94.96%、93.95%，2005年分別為47.05%、75.64%、68.91%，2010年分別為45.08%、59.20%、58.71%。盡管我國進行了多次養老金調整，但直到2010年機關事業單位仍是企業替代率的1.31倍，制度之間的公平仍然沒有實現。

（三）企業退休人員內部不同群體的養老金存在較大差異

1.“老人”、“中人”、“新人”三個群體調待政策不同

這三大群體的劃分源自于1997年國務院頒布的《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，決定從傳統的現收現付制向部分個人積累制的過渡，并規定轉軌時間為1997年。就這樣，退休于1997年以前的職工被稱為“老人”，他們繼續使用老制度發放養老金；于1997年以后參加工作的職工被稱為“新人”，他們退休可獲得基礎養老金和個人賬戶部分；于1997年以前參加工作，1997年以后退休的職工被稱為“中人”，他們的退休金包括基礎養老金、個人賬戶養老金和過渡性養老金三部分。由于他們所處經濟時代不同，導致他們的勞動貢獻與所獲得報酬之間并不對等，退休金支付也存在較大差異。據調查顯示，2005年“老人”的退休金替代率接近為城市最低生活保障水平。這對于無其他收入來源的“老人”來說，不僅會陷入相對貧困的狀態，而且生活水平會大幅度下降，他們為中國經濟的發展做出了犧牲，然而卻不能享受到我國經濟發展的成果。我國實施的這8次調待，目的也是為了提高他們的待遇，縮小與“中人”待遇之間的差異，大部分“新人”還未領取養老金。經過國家的連續調待政策，“老人”的待遇水平有所提高，但仍低于“中人”，無法得到與社會發展相協調的養老待遇，有失社會公平。

2. 調待政策向特殊群體傾斜

各地調整企業退休人員基本養老待遇的政策文件都明文規定，待遇調整采取普遍調整和適當傾斜的辦法，對高級專業技術人員、正副高級職稱、企業退休軍轉干部、新中國成立前參加工作的人員在普遍調整的基礎上再適當傾斜。因此，我國的調待政策包括兩個方面，一方面是普通調整，根據《社會保險法》第18條規定“國家建立基本養老金正常調整機制；根據職工平均工資增長、物價上漲情況，適時提高基本養老保險待遇”，即人均相同的普調金額和根據繳費年限來增加的調整金額；另一方面，是特殊調整，從2005年以來的8次調待政策中，毫無例外，都增加了對這部分特殊人群的養老金調整，導致了他們的待遇遠高于普通人群，造成了退休待遇政策性的不平衡。例如，根據新疆2012年調待通知，凡是符合調整范圍的74萬多退休人員都將增加155元，而根據特殊調整規定，如果你是一名1953年底前參加工作，年齡在70歲具有高級職稱且有30年工齡的退休人員，那么每月將增加465元。計算如下：155元（基本養老金）+75元（30年工齡，繳費年限超過15年，從第16年每年增加5元）+140元（高級職稱）+20元（年滿70歲每月增發20元）+75元（1953年底以前參加工作的退休人員，繳費年限滿30年的每月增發75元）=465元。意味著每個月特殊群體將比普通退休職工多領310元，老年人之間的調待之差為3倍。政策的明文規定表明了我國的調待機制仍然突出計劃經濟時期形成的身份意識，而否定社會養老保險制度的自然人宗旨。由于個人能力不同、對國家的貢獻有大有小，因此，職工在工作期間得到的工資福利不相同，這體現了市場經濟的效率原則，我們無可厚非。然而年老時，作為二次分配的社會養老保險制度就應當以公平為原則，縮小退休人員之間的貧富差距，調待機制卻與這一宗旨背道而馳。特殊人群在退休核定時就已經提高了繳費基礎，享受了高標準的退休待遇。在政策調整中的重復傾斜違背了退休金的“無差別貢獻”原則，使得退休人員之間的公平性大打折扣。

3. 部分弱勢群體被排除在社會養老保障政策之外

從2005年～2012年，根據人社部發《人力資源和社會保障部財政部關于調整退休人員基本養老待遇的通知》，各地區都結合實際情況，相繼制定了該地區的調整退休人員的基本養老金辦法。根據規定，調待范圍鎖定在按有關規定和程序辦理好退休審批手續并按月領取基本養老金的退休人員。這意味著正常退休人員都從8次調待中獲得了絕對的利益，然而部分非正常退休人員、因病提早退休的人員、信息不完整的退休人員、沒有進入信息系統的退休人員、私企沒有正常參保的退休職員等，他們無法享受調待福利。對于完善的養老保險經辦服務管理系統而言，計算出增發的錢，將錢打入開戶銀行，使老年群體分享經濟發展的果實。不過，現實是存在差距的，我國的社保經辦服務機構和系統是不完善的，部分弱勢群體被排斥在養老保險的享受范圍之外。這部分人年輕時在低端、平凡的崗位為我國的經濟發展貢獻了自己的力量，然而由于法制的不完善、執法的強制力不夠、經辦管理系統的不完善，他們被社會忽略了，無法分享我國經濟發展的成果。2005年以來的8次調待直接將這部分人排除在外，毫無疑問，他們成了政策的犧牲品。如表4所示，從2005年到2010年，我國所有養老保險制度，包括企業、機關事業單位、農村的養老保險涵蓋的領取養老金的老年人平均不到1/2，意味著還有一半以上的老年人沒有進入社會養老保險系統，無法領取養老金。圖3直觀地顯示了養老金領取情況對比。那么，從2005年以來的8次調待政策和沒有被養老保險制度覆蓋的人群無關，這部分弱勢群體無法享受養老保險待遇調整的果實，顯然，這極不公平。

二、企業職工基本養老金待遇調整不公平的原因分析

（一）企業職工基本養老保險調待機制混亂

我國的企業職工基本養老保險調待機制混亂主要表現為兩個方面。一方面，在2000年以前，我國的調待機制直接由地方自己確定，2000年以后，國家統一頒布政策。從2005年以來的連續8次調待可以看出，所謂統一，只是由國家人力資源和社會保障部、財政部發表一個政策性綱領文件，規定一個基本的參照標準，具體調待執行仍然由各省、自治區、直轄市自主決定，報人社部批準即可。地方的自主權利非常寬泛，導致各地區的調待幅度跳躍非常大，區域間調待不公平。另一方面，我國的調待沒有一個穩定的機制，調待具有隨意性。比如2005年以前，國家的調待政策并不頻繁，養老金待遇緩慢而低水平地增長著，2005年以來，我國的調待政策每年一次，到現在已是第8次調待，且幅度較大，水平較高，完全沒有考慮養老基金的承受能力和退休人員的實際需要。

（二）企業職工基本養老保險調待制度執行力較弱

盡管我國的養老保險政策從理論上已經涵蓋了所有老年人群，但卻有約一半的老人被排除在調待政策的享受范圍之外。這是由于我國的養老保險經辦機構信息化程度不高，經辦人員的業務能力有限，管理程序不科學合理，參保單位的偷、逃、漏交等現象，以及養老保險制度宣傳不到位，導致部分人群沒能融入到養老保險制度中，或者由于操作錯誤等原因，造成少數人不符合調待執行的范圍。我國調待制度執行力較弱，導致了我國的老年人不能全部享受到調待政策帶來的收益，進一步擴大了老年人之間生活水平的不公平。

（三）我國養老保險制度的“碎片化”

到現在為止，我國的養老保險制度已有4種：即企業職工基本養老保險制度、機關事業單位養老保險制度、新型農村養老保險制度和城鎮居民養老保險制度。不同的養老保險制度籌資機制不一樣、參保條件不一樣、退休待遇不一樣，當然調待機制也各不相同，機關事業單位的退休待遇調整是由國家另行規定。同時，由于我國在各個經濟時期的退休辦法不同，導致各階段退休人群的待遇調整辦法也有所差異，不能有效結合“老人”、“中人”、“新人”的養老待遇，缺乏對這三類人群待遇水平的科學測算和無縫對接的調待方案。

（四）調待經費來源不同

企業退休職工的養老金來源于職工個人繳費、單位繳費、國家補貼，農村老年人和城鎮居民老年人的養老金來源于個人繳費、當地政府補貼和國家財政補貼，因此，養老待遇水平與個人繳費呈正相關關系。由于我國的老齡化加劇，我國實行現收現付的養老保險制度，籌資壓力非常大，因此，每次企業職工養老金的待遇調整都以養老基金的承受能力為依據，嚴格控制待遇調整幅度，職工的退休金增長緩慢。新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險制度的開展，待遇的調整也依賴于個人繳費和各級財政的支持，到現在為止，農民和城鎮居民的基礎養老金從55元提高到60元，才增加了5元/月。而機關事業單位的退休金由國家財政統一撥款，機關事業單位的職工在職時不用繳納任何養老保險金，在退休時全部由財政兜底，雄厚的國家財政顯然不存在養老金支付壓力，因此，在待遇調整時，各機關事業單位的調待幅度高于企業，農村和城鎮居民更是難以望其項背。

三、完善我國企業職工基本養老保險待遇調整的建議

（一）從近期看，要逐步縮小調待差異性，促進養老待遇公平性

1. 應平衡地區間職工基本養老保險的調待標準

由于地區間經濟發展水平不同，各地的財政實力不一，各地居民生活狀況參差不齊，CPI指數也存在地區差異，因此，在現階段里，各省市之間存在一定的調待差異是合理的。但是部分地區的調待標準定得過高，使得退休人員的待遇遠高于當地平均生活水平，而部分地區由于財力不夠，調待標準定得過低，導致當地退休人員處于相對貧困狀態，這是不合理的。各地區的調待效果要與當地的CPI指數和平均生活水平掛鉤，在此基礎上，進一步縮小地區間的養老待遇差距，保證退休人員安享晚年。

2. 取消對特殊人群養老金的調待傾斜

養老保險制度的初衷就是對財富進行二次分配，促進人與人之間的公平正義。養老保險在初次領取時就已經存在了差距，比如干部退休時，待遇向上升半截，對有卓越貢獻的人，提高其基礎養老金等。這些人群的待遇本身就較高，如果每次調待都還要向其傾斜，那調待不僅不能實現公平性目標，反而還會加大老年人之間的差距。因此，在調待時，應當放棄身份角色，從自然人的角度出發，取消對特殊人群的傾斜，使養老保險待遇調整政策的價值取向更加科學、更加體現以人為本。

3. “老人”、“中人”、“新人”區別調待，體現公平的養老保障

由于不同時期我國的工資、養老保險政策存在差異這一歷史原因，導致這三類人群的養老保險存在很大差距。因此，不能對這三類人群實行一刀切調待政策，必須要認真測算、分次逐步縮小差距，以國家財政為擔保來解決歷史遺留問題，確保“老人”“中人”的退休生活不受影響，實現這些退休人員待遇的公平性和可持續性。

4. 加強操作層面的力度，提高政策執行力

這就要求加強我國養老保險信息化建設，通過建立老人檔案，統一信息采集和標準，使退休人員檔案完善規范，養老保險經辦機構提高經辦效率和能力，確保每位老人都能對等享受到調待實惠。同時，加大養老保險，尤其是最近頒布的新型農村養老保險制度和城鎮居民養老保險制度的宣傳力度，爭取覆蓋所有老年人群并讓他們享受到我國社會經濟發展的成果。再次，要加大對偷、逃、漏繳養老保險費單位的懲罰力度，推進所有老人都能享受到政策實惠。

（二）從長遠看，建議構建一套科學統一的調待制度

1.調待制度目標的保障性和公平性

建立科學的調待制度正是為了維護和保證老年人的生活，這就要求必須要根據社會經濟生活水平的提高來合理調整老人的養老待遇。建立統一的調待制度，是為了實現養老保險制度的公平性，退休的人都一樣為國家的發展貢獻了自己的力量，因此，必須從自然人的角度出發，讓他們平等獲得養老金。

2. 建立合理的調待參照標準

首先，待遇調整應當與個人繳費制度相結合，包括繳費基數、繳費年限、個人年齡等。其次，待遇調整應當與社會經濟發展相結合，包括經濟增長、物價因素等，確保養老待遇和國民經濟發展平穩協調。但筆者并不支持與在職職工同步增長的觀點。因為我國職工的社平工資與實際收入是存在差距的，福利津貼、績效工資等沒有全部納入社平工資統計范疇，這一指標本身存在不確定性；同時，我國老年人的支出和在職職工的支出存在很大差異，在職職工的大部分支出用于供房、撫養下一代，而老人的支出主要是日常生活和醫療。再次，待遇調整應與老年人的需求相結合，將老年護理、大病補充醫療等因素作為調待指標。

3. 調待制度必須考慮基金的可持續發展

由于社會養老保險制度具有剛性，因此必須要考慮我國養老基金的承受能力。現階段，我國的調待政策現在具有很大的隨意性，沒有規范的規則與方法，也沒有合理地計算、預測養老金的延續性，這威脅到我國社會養老保險制度的科學發展。因此，待遇調整必須結合基金的可持續性，制定合理的調待制度。這是實現調待公平性的可靠保證。

[注 釋]

① 資料來源：《人社部：2011年企業退休人員月人均基本養老金1，511元》，http：//finance.eastday.com/economic/m1/20120628/u1a6659192.html..

② 資料來源：《溫家寶總理與網友在線交流現場熱詞：退休待遇雙軌制》，http：//news.xinhuanet.com/2011-02/27/c_121126610.htm.

③ 資料來源：《養老調查：農村老人月養老金僅74元 還需干農活》，http：//economy.caijing.com.cn/2012-07-10/111940383.html.

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