可持續：新農保生命力的實證考察

馬杰 陳玉照

摘 要 可持續是新農保的生命力之魂。新農保實證調查的數據顯示：新農保養老金待遇低，?；緦崿F難；廣覆蓋重“普”輕“惠”，持續難；有彈性力度小，激勵難，新農保可持續性堪憂。新農保試點要貫徹落實科學發展觀，以民為本，實現真正的、可持續的“老有所養”。

關鍵詞 新農保；可持續；保基本

中圖分類號 F840.612 [文獻標識碼]A 文章編號1673-0461（2013）05-0083-07

“可持續”，作為新農保試點的基本原則之一，常被理解為新農保財政的可持續，即各級財政有能力支付，廣大農民有能力承受，在保證安全的條件下實現新農?；鸬谋Ｖ翟鲋?。不過，從中國農村社會養老保險制度20余年的艱難探索歷程和老農保慘淡收場的歷史教訓看，從期待新農保能夠承擔起農村養老保險的社會責任，并能有機地融入國家社保體系看，可持續具有更為深刻的意味，是新農保的生命力之魂。2009年國務院頒布的《關于新型農村社會養老保險試點的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）對新農保的生命力流露出強烈的憂患意識，在制度設計上更加靈活，更具兼容性，力求可持續性。轉眼間，新農保試點已過2年，進展如何，是否可持續？本文以新農?；驹瓌t為研究視角探究新農保的可持續性，希望通過考察各地關于新農保試點的實證調查，為新農?？沙掷m發展盡綿薄之力。

一、 ?；荆捍龅停瑢崿F難

由于經濟社會雙重轉型和社會老齡化，農村傳統養老模式（指家庭/子女養老、土地養老等）難以為繼。在此背景下，作為應對農村養老危機而實行國家干預的新農保，承擔著重要的社會職責和歷史使命。

“?；尽笔恰吨笇б庖姟穼π罗r保試點提出的目標和原則，注重可持續。一方面注重現實可持續。在制度設計上，保基本就是力求使新農?；I資各方付得出、撐得起、行得通?！吨笇б庖姟氛J為，新農保試點要從農村實際出發，低水平起步，籌資標準和待遇標準要與經濟發展及各方面承受能力相適應，保障農村居民老年基本生活。另一方面，注重未來可持續?？紤]到社會保障具有福利剛性，易升難降，所以我國社保制度包括農村養老保險一直重視從西方福利制度中汲取經驗教訓，?；揪驮谟诒苊庖蜻^度支付可能帶來的福利危機，危害新農保的可持續發展。

根據制度設計，新農保養老金待遇由基礎養老金和個人賬戶養老金組成，是保障農村老人基本生活的主要來源?；A養老金標準設為每人每月55元，中西部省份由中央全額承擔，東部地區由中央和地方共同負擔；個人賬戶養老金由參保農民繳費和地方財政補貼組成，繳納標準目前設為每年100元、200元、300元、400元、500元5個檔次，地方政府補貼參保農民是每人每年不低于30元。如果以每年100元標準繳費，參保農民60歲后可領取的養老金待遇為70元/月左右，若按最高繳費標準500元/年和最低15年的繳費年限計算，15年后領取的養老金待遇為120元/月左右?？紤]到新農保實施不久，按政策農村老人享受的養老金待遇總體不及百元，數十元的養老金待遇能否保障農村老人的基本生活呢？

1. 基礎養老金補貼標準偏低，難以實現?；灸繕?/p>

政府財政補貼為新農?？沙掷m發展注入了活力，成為農村社會養老保險煥發新生的主要原因。補貼分進口補貼和出口補貼，每人每年30元的進口補貼作用甚微，按15年繳費標準，總額為450元，領取時均攤到每個月的個人賬戶上不過3元錢，補貼的最大成效體現在出口補貼，即基礎養老金部分。然而，在許多人看來，基礎養老金是盛名之下，其實難副，基礎養老金補貼明顯偏低，不能保證農村老人的基本生活。廣西玉林全國人大代表，新農保試點方案提案者梁啟波也覺得基礎養老金低了，按照玉林當地消費水準，55元基礎養老金只能買到3斤多豬肉。劉海寧認為，國際上一般以恩格爾系數為判別生活水平的基本指標，按照聯合國提出的評價標準，恩格爾系數在0.4最能符合基本生活需求，即恩格爾系數為 40% 左右的人均消費性支出為依據來確立基本養老保險水平。按 2008 年農村平均現金支出為3，159.40元的消費水平，全國“新農保”基礎養老金適度水平下線（消除絕對貧困、保證基本生存線）應為 935 元/年，上線（相對貧困線）則應為2，380.5 元/年。[1]而每年660元的基礎養老金離基本生存線還相差一截，達不到保基本的目標。李偉以河南長葛市為例，測算該市農民養老金待遇水平，即使按照每年500元繳費標準連續繳費15年，月養老金待遇也僅為117.19元（基礎養老金60元+個人賬戶養老金57.19元），“不能夠滿足其老年的基本生活開支，農民的養老后顧之憂也沒有得到根本解除，這種情況與新農保制度‘?；镜某踔匀杂邢喈數木嚯x。”[2]各地的調查結果也證實了這一觀點（見表1）。

2. 農民總體參保繳費能力有限，限制了養老金待遇水平的提高

《指導意見》要求，參加新農保的農村居民應當按規定繳納養老保險費。除了國務院提出的5個繳費檔次外，地方可以根據實際情況增設繳費檔次，參保人自主選擇，多繳多得。可增設的不同繳費檔次為繳費能力不同的參保農民提供了選擇的余地。選擇較高檔次繳費有助于提高農民的養老金待遇水平，增強政策的可持續性。然而，實際調查結果令人意外，多檔次選擇空間對較多的參保農民意義不大，超半數參保農民選擇的是每年繳費100元的最低投保檔次（見表2）。原因主要有兩點，第一，由于農村總體經濟水平較低，農民整體可支配收入有限，對于較高繳費檔次的承受能力仍顯不足，繳費意愿只能是低檔繳費。以吉林為例，2010年吉林省農民人均純收入5，950元，最低檔次個人繳費標準是100元/年，占人均純收入的1.68%，最高檔500元/年，占人均純收入的8.40%，最高檔對大多數農民來說偏高，農民參保能力有限。[8]第二，不同繳費檔次在養老金待遇上的差距反映不明顯，投?；貓舐实汀?5年繳費年限看，各繳費檔次在養老金待遇上的差距僅在50元以內（70元～120元之間），即便按照繳費30年來看，在現有水準下，各繳費檔次在養老金待遇上的差距也僅百元左右（70元～190元之間），30年的時間跨度，加上通貨膨脹等影響因素，不足200元的養老金顯然不能保證基本生活。偏低的養老金財政補貼，難以保證廣大農民的基本生活需求，最低繳費檔次的選擇，進一步限制了農民養老金待遇水平的提高。

基于可持續發展考慮，《指導意見》提出的“?；尽痹瓌t目標屬于低水平起步，要求并不高，然而，明顯單薄的基礎養老金、實質缺位的集體補貼、總體不足的參保繳費能力制約了新農?！氨；尽蹦繕说膶崿F。在各地實證調查中，盡管傳統養老模式面臨解構，農民在選擇養老模式時，還是將新農保排在了家庭養老和自我養老之后（見表3）。當農民無奈地將新農保僅僅作為養老的一個選項或備選項的時候，這也使得新農保的可持續性面臨嚴峻的考驗。

二、廣覆蓋：重“普”輕“惠”，持續難

“廣覆蓋”，就是要依靠制度和政策引力，把盡可能多的農民納入到新農保中來?！吨笇б庖姟反_定的任務目標是，2009年試點覆蓋面為全國10%的縣（市、區、旗），以后逐步擴大試點，在全國普遍實施，2020年之前基本實現對農村適齡居民的全覆蓋。從全國各試點地區的信息反饋來看，在地方政府的大力推動下，廣覆蓋的成效明顯。河北的調查資料顯示，截止到2011年5月底，河北37個國家級試點縣共有845.6萬人參保，參保率為93.4%。在形勢喜人的鋪面工作中，卻也存在著為覆蓋而覆蓋，重“普”不重“惠”的問題：

1. 新農保覆蓋面存在虛高

在對農民參保原因的調查中，被動參保等非自主參保因素占據了相當的比例。被動參保主要是受到捆綁式參保條款的影響?！吨笇б庖姟芬幎ǎ褲M60周歲的農村老人不用繳費，就可按月領取55元基礎養老金，但其符合參保條件的子女應當參保繳費，正是這“應當”使得一些試點縣市將60周歲以上老人享受基礎養老金與其子女參保繳費捆綁了起來。據參與新農保政策制定的學者透露，該條款因有違新農保“自愿參加”原則而遭到非議，多位學者建議刪除相關表述，但最終仍保留了這部分內容。人力資源和社會保障部相關人士解釋，設立這一條款的初衷就是為了擴大覆蓋面，避免農民誤以為新農保是一項不用繳費就可以享受的政策。其它的非自主參保因素主要指在政府強大的行政攻勢下，農民受到選擇性宣傳/過度宣傳、從眾心理等因素的影響而選擇參保（見表4）。

從效果看，捆綁式條款和強大的行政推手確實帶來了覆蓋面的一時繁榮，但由于是非自主行為，注定不可持續。相當多的參保農民在其父母取得了享受基礎養老金的資格后，就會退保或不繳保費，一些參保農民在參保潮消退時選擇了退出。李偉通過對河南的調查發現，250份樣本中，11.6%的被調查者不想繼續參保，回答的原因很多，比如，沒有錢、政府補貼少和養老金水平低等。

2. 后續保障服務乏力

（1）市縣級財政支付可持續壓力大。在現有政策下，新農保對財政支付的可持續能力有著較高的要求，學者們普遍對地方財政的支付能力表示擔憂。資料顯示，新農保省級財政支持不足，市縣級財政責任重，壓力大。陜西省（指省級試點地區）、廣東?。ㄖ钢榻侵薜貐^）、江蘇省等，就將部分甚至全部基礎養老金的支付責任、個人繳費的地方財政補貼責任、對選擇較高檔次標準繳費者的補貼責任、為農村重度殘疾人等繳費困難群體代繳部分或全部最低標準的養老保險費的責任、提高和加發部分基礎養老金的責任、管理費的支付責任等，全部推到市縣財政。安徽、湖南等地的省級財政，除對國家試點地區的個人繳費每人每年補貼 20 元外，其他財政支出責任，也基本上都推給了市縣財政。胡尹燕以唐山縣為例說明地方財政支付狀況，2010年中央、省、市、縣四級財政在唐山縣社保財政補貼比例為5∶1∶1∶16，該年唐山縣級財政用于社保各項補貼負擔數額為6，773萬元，[14]縣級財政的補貼壓力明顯過大。隨著鋪面工作的進一步展開，市縣財政支付的可持續能力不容樂觀。

（2）配套服務可持續堪憂。新農保工作點多、線長、面廣，對經辦能力和經辦水平有較高的要求。而從現有情況來看，許多地方難以滿足新農保政策廣覆蓋要求，具體表現在：第一、基層經辦人員普遍不足。王國輝列舉了彰武縣情況，彰武縣為每個鄉鎮配備一名新農保專管員和一名勞動保障協管員，每個行政村只設一名勞動保障協管員。王國輝認為，鄉鎮經辦人員辦理一名新農保業務需要1.5小時，平均每天辦理5人～6人，每個行政村人口都在2，000人左右，單純辦理業務一項就需要300天來完成，而村協管員除了負責新農保，還要負責勞動力普查、勞務輸出、殘疾人保障、農村低保、新農合等各項工作，而且還要忙自家的農活，因此，現有人員配備根本滿足不了新農保當前和未來發展需要。[15]南通如皋市新農保服務對象40余萬人，縣級經辦機構只有10人左右，鄉鎮2人～3人，還要兼顧社會保障的其它各項工作，村級無專職經辦人員，人員配備明顯偏少。[16]第二、經辦服務質量有待提高。新農保業務既新又專業，而當前基層經辦人員大多為初高中水平，村級協辦員文化程度更低，因而對參保農民不能提供很好的服務；基本設施配備不足，比如辦公場所、桌椅、電腦和網絡配備等；辦公經費嚴重不足，彰武縣全縣每年辦公經費只有2萬元，鄉鎮每年只有500元的辦公經費。這些在一定程度上影響了服務質量的提高和各項工作的開展。新農保擴面提速后，這些矛盾會更加尖銳。

（3）基金保值增值難。目前，新農?；饘嵭锌h級管理，投資渠道被限制在銀行存款和購買國債，個人賬戶儲存額按每年中國人民銀行公布的金融機構人民幣一年期存貸利率計息，在通脹率往往高于一年期存款利率的背景下，新農?；痣y以實現保值增值。學者認為，新農保基金不斷貶值是當前基金面臨的最大風險，2010年CPI是3.3%，2011年3月已達5.4%，相比之下的新農保個人賬戶存款利率就等于是負率，個人賬戶基金等于是貶值的?！笆找媛视绕涫莻€人賬戶收益率過低，農民長期繳存意愿將大受影響，最終影響新農保的可持續性，將無法保證實現農民老有所養和社會長期穩定。”[6]

三、有彈性：力度小，激勵難

“有彈性”，就是要適合農村、農民的特點和地區發展差異，政策和標準具有靈活性。為實現新農保的可持續發展，《指導意見》在政策設計上留下了很多可拓展的空間，使得各地能夠根據地方實際，制定出有利于新農保生存發展的新方案。地方政府也確實結合當地實際對給予的政策空間做了發揮，但總體看來，制定的政策比較保守，彈性不足，不能調動參保農民積極性，影響新農保的可持續發展。 比如在養老金待遇方面，中央提出，地方政府可以根據實際情況提高基礎養老金標準，對于長期繳費的農村居民，可適當加發基礎養老金，提高和加發部分的資金由地方政府支出。然而，從全國總體情況來看，基礎養老金平均水平在70元/月左右，個別經濟較好地區基礎養老金標準較高，如北京、上海、廣州等地，但全國大多數地方基礎養老金標準浮動幅度并不大，彈性力度明顯不足。

1. 多繳補貼謹慎，無法調動多繳者積極性

在資金籌集方面，除政策規定的5個繳費檔次外，《指導意見》希望地方可以根據實際情況增設繳費檔次，要求地方政府應當對參保人繳費給予補貼，補貼標準不低于每人每年30元，對選擇較高檔次標準繳費的，可給予適當鼓勵。或許是各地普遍存在著嚴重的財政壓力，無論是中西部還是東部縣市，大多數地方政府在財政補貼方面呈現同一個趨勢，即財政補貼比率隨繳費檔次提高而降低，比如，繳費100元，補貼30元，財政補貼占比30%；繳費200元，補貼35元，財政補貼占比17.5%；繳費500元，補貼50元，財政補貼占比10%。補貼在數量上是遞增的，但補貼比率趨向遞減。且無論繳費檔次有多高，繳費金額有多大，財政補貼最高限額在50元/年以內（見表5）。依據調查地繳費檔次和財政補貼政策來看，繳費100元/年和繳費1，800元/年在財政鼓勵上相差不過20元/年，以15年計算，鼓勵的金額總額不超300元，均攤到每月，月多享受養老金待遇是2.15元。不過，如果算上通貨膨脹因素，再算上100元和1，800元均按一年期存款利率計息，多繳意味著多吃虧，這樣的彈性力度怎能調動多繳者積極性。

2. 長繳鼓勵政策匱乏，無法調動長繳者積極性

鼓勵農民繳費，尤其是鼓勵中青年農民繳費，對于增強財政可支付能力、提高農民養老金待遇水平、擴大試點覆蓋面和促進新農保可持續發展具有重要意義?！吨笇б庖姟芬?，各地要引導中青年農民積極參保、長期繳費，長繳多得。然而，實際情況是，地方政府在引導中青年農民繳費方面辦法不多，缺乏彈性，支持力度不夠。據調查，不愿參加新農保，在試點縣的中青年農民中普遍存在（見表6）。有學者認為，新農保的設計，老年農民的利益體現得比較直接，而在中青年農民身上，利益的直觀體現不明顯。在地方財政對中青年參保缺乏有效激勵機制的情況下，時間長、變數大、通貨膨脹、投保回報率低等因素制約了中青年購買新農保的熱情。

四、結 語

老農保由于政府責任缺位、激勵作用小、管理水平低、基金保值增值難等問題而退出了歷史舞臺，新農保在這些方面做了明顯改進，努力希望實現新農保的可持續發展，然而，新農保的實證調查顯示，類似的問題并未完全消失。新農?；旧畋Ｕ想y、廣覆蓋重“普”輕“惠”、政策彈性激勵力度低，與現實需要和可持續原則要求不相符合，新農保的生命力仍面臨嚴峻考驗。新農保持續難的困境，有些是經濟發展水平問題，有些是設計或技術問題，考慮到近些年地方財政從土地出讓金中獲得的龐大收益，考慮到許多地方包括貧困縣競相攀比的辦公大樓和比GDP增長還快的“三公”消費，或許更大的問題還是在地方的思想認識上。

新農保試點就像播撒希望的種子，需要盡心地呵護，不斷地澆水施肥，需要像《指導意見》所要求的那樣，貫徹落實科學發展觀，做到以民為本。基礎養老金要以當前農村人均生活消費支出為?；镜膮⒖家罁?，逐年適當提高，覆蓋面推廣重“普”更要重“惠”，激勵政策的彈性力度還須加大，只有這樣，才能真正使這項惠民政策深入人心，實現真正的、可持續的“老有所養”。

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