刑事立案監督制度的困境與出路

高嘉篷

刑事立案監督，是指人民檢察院對刑事偵查機關的立案活動是否合法所進行的法律監督。1996年、2012年對刑事訴訟法的兩次修改，均明確規定了刑事立案監督制度。應當說，這是我國刑事訴訟法律監督制度進一步完善的標志。1996年修改刑事訴訟法修改以來，人民檢察院根據刑事訴訟法的規定，依法對公安機關等單位應當立案而不立案開展了刑事立案監督工作，這對于依法解決有案不立，以罰代刑，依法保障當事人合法權益，起到了重要作用。但是隨著司法實踐的深入，1996年確立的刑事立案監督制度存在的一些問題逐步被人們認識和重視，其中有的問題已經影響到了立案監督工作的開展，影響了當事人合法權益的保障。為此，有關部門通過聯合會簽文件或者司法解釋等方式以解決司法實踐中存在的問題。同時，為了增強法律效力，司法實踐部門和學界普遍呼吁通過立法修改予以完善。遺憾的是，2012年刑事訴訟的修改，關于立案監督制度并沒有予以修改。這就必然會造成新的刑事訴訟法在2013年1月1日實施后，修改前的司法解釋或者司法改革文件是否繼續實施，如何貫徹實施的問題。這即是修改后刑訴法實施中立案監督工作必須面臨和解決的問題。

一、修改后刑訴法立案監督制度的主要內容及其實施中可能出現的問題

修改后刑訴法第111條規定：“人民檢察院認為公安機關對應當立案偵查的案件而不立案偵查，或者被害人認為公安機關對應當立案偵查的案件而不立案偵查，向人民檢察院提出的，人民檢察院應當要求公安機關說明不立案理由。人民檢察院認為公安機關說明的不立案理由不能成立的，應當通知公安機關立案，公安機關接到通知后應當立案。”這是人民檢察院對刑事立案活動行使法律監督權的基本依據。從以上規定可以看出，這與1996年刑事訴訟法相比，除條文順序變化外，內容沒有任何變化。其主要特點是：人民檢察院開展立案監督工作，僅限于公安機關決定不立案案件。案件的來源是人民檢察院發現的或者被害人提出的案件。被害人提出公安機關對應當立案偵查的案件不立案偵查的，人民檢察院應當要求公安機關說明不立案理由。對于公安機關說明的理由不成立，人民檢察院依法通知公安機關立案。1996年以來的司法實踐證明，這一規定的確在解決被害人告狀無門，防止和糾正公安機關徇私舞弊，有案不立，保障被害人合法權益具有極為重要的意義。但是同這是這15年多的司法實踐，無論是1996年刑事訴訟法還是2012年新修改的刑事訴訟法，其主要問題以及將來可能出現的主要問題是：

一是人民檢察院對偵查機關刑事立案情況缺乏必要的知情權。檢察機關只能通過案件當事人的申訴或者辦理審查逮捕、審查起訴案件中發現等渠道了解公安機關應當立案而不立案的問題，很難主動獲知刑事立案中的違法問題。有關報道也表明，刑事立案監督工作的案源已經成為制約立案監督工作的瓶頸。當然，隨著依法治國的推進以及偵查機關法治意識的增強，老百姓告狀無門的問題得到了一定程度的解決，但是我們還應當承認，有案不立問題并沒有的帶根本性解決。

二是監督范圍不全面。無論是1996年刑事訴訟法還是新修改的刑事訴訟法，都是只明確規定檢察機關對公安機關應當立案而不立案進行監督，而未規定對不應立案而立案的監督。實踐中，存在著一些公安機關出于地方保護主義或者利益驅動，以刑事立案手段插手民事、經濟糾紛，對此，不僅群眾反映強烈而且也嚴重影響了偵查機關的形象，影響了和諧社會的構建。

三是缺乏偵查機關受理案件后審查立案的期限規定。比如公安機關在接到報案后在多長時間內應當做出立案或者不立案決定，刑事訴訟法沒有做出明確規定。司法實踐中有的公安機關長期不作出立案或者不立案決定，人民檢察院立案監督又限于偵查機關作出不立案決定的案件。對于受案后偵查機關長期不作出立案或者不立案決定的，人民檢察院無法監督，影響了當事人的合法權利，影響了設置立案監督制度的目的。

四是人民檢察院立案監督的效果難以得到保障。如有的案件，人民檢察院通知公安機關立案后，公安機關也做出了立案決定，但是個別地方偵查人員對這一類案件工作積極性不高，致使這些案件中有的案件長期不能偵查終結。這就是實踐中存在的立而不偵、久偵不結問題。據了解，近年來人民檢察院立案監督的案件當年能夠進入批捕、起訴、審判環節的只有三分之一左右。此外影響力案件短見效果的還有立案后不應當撤案而撤銷案件問題，人民檢察院對此也缺乏有效的監督手段。這也是影響立案監督效果的一個重要因素。

上述問題不僅在1996年刑事訴訟法實施中存在，在新修訂的刑事訴訟法的實施中，如果處理不好新修改的刑事訴訟法與相關司法解釋、文件的關系，這些問題會依然存在，并進而影響刑事立案監督制度的完善，影響公平正義。

二、正確處理修改后刑訴法和修訂前司法解釋的關系，全面貫徹落實修改后刑訴法立案監督制度

1996年修改的刑事訴訟法實施以來，最高人民檢察院、公安部根據刑事訴訟法關于加強人民檢察院對刑事訴訟監督的基本原則和中央關于司法體制和工作機制改革的意見，為了更好地解決刑事立案活動中存在的問題，更全面、更準確地設立刑事訴訟法關于刑事立案監督制度的立法原意，相繼頒布了人民檢察院刑事訴訟規則，公安機關辦理刑事案件程序規定以及最高人民檢察院和公安部聯合頒布的關于刑事立案監督問題的規定等。應當說，近年來人民檢察院、公安機關根據刑事訴訟法和上述規定，在刑事立案監督方面做出了很大成績，進行了很多有益的探索，為完善刑事立案監督制度積累了很多好的經驗和做法。特別值得稱道的事，很多地方人民檢察院、公安機關在刑事立案監督司法實踐中形成的有效的配合與監督關系，為進一步完善刑事立案監督制度打下了很好的實踐基礎和組織基礎。這些經驗和做法無論是對這次刑事訴訟法的修改抑或是對于將來刑事立案監督制度再完善，都必將產生應有的影響。盡管這次刑事訴訟法的修改鑒于各方面的原因，沒能將相關司法解釋和司法改革文件的內容明確規定到刑事訴訟法中去，但是這并不應當影響相關規定的繼續執行。因為這些規定和司法解釋不僅經過多年的司法實踐證明是必要的，而且是可行的，有效的，符合刑事訴訟法的基本原則，符合加強對司法權的監督和制約這一司法體制和工作機制改革的要求，符合司法改革的方向，符合刑事訴訟的基本規律。之所以在這次刑事訴訟法修改中沒有明確規定到刑事訴訟法之中，并不是這些規定或者司法解釋有什么問題，只是有些條件暫時還不夠成熟，一些具體的做法還需要進一步的磨合，進一步的探索，進一步的總結。因此，我們在貫徹執行新的刑事訴訟法中，就需要明確，在刑事立案監督制度中，上述文件和司法解釋中的規定不僅可以繼續執行，而且要進一步探索總結，為今后刑事立案監督制度的進一步完善積累經驗。這不僅是貫徹修改后刑訴法和中央關于司法改革精神的需要，也是破解刑事立案監督工作難題，做好刑事立案監督工作的根本出路。

（一）關于刑事立案監督的范圍

即人民檢察院對于偵查機關不應當立案而立案偵查的案件，1997年最高人民檢察院第八屆檢察委員會第69次會議通過，1998年12月16日修訂的《人民檢察院刑事訴訟規則》第378條規定：“對于公安機關不應當立案而立案偵查的，人民檢察院應當向公安機關提出糾正違法意見。”2010年7月16日最高人民檢察院、公安部為了落實中央關于深化司法體制和工作機制改革的部署，加強和規范行使立案監督工作，聯合發布了《關于刑事立案監督有關問題的規定（試行）》。該“規定”要求，人民檢察院對于不服公安機關立案決定的投訴，經過審查，有證據證明公安機關可能存在違法動用刑事手段插手民事、經濟糾紛，或者辦案人員利用立案實施報復陷害、敲詐勒索以及牟取其他非法利益等違法立案情形，且已采取刑事拘留等強制措施或者搜查、扣押、東街等強制性偵查措施，尚未提請批準逮捕或者移送審查起訴的，經檢察長批準，應當要求公安機關書面說明立案理由。公安機關立案理由不成立的，經檢察長或者檢察委員會決定，應當通知公安機關撤銷案件。因此，在貫徹落實新的刑事訴訟法，開展刑事立案監督工作中，就應當繼續按照2010年7月16日最高人民檢察院、公安部聯合頒布的《關于刑事立案監督有關問題的規定（試行）》執行。對于公安機關不應當立案而立案偵查的，不再僅提出糾正違法意見，而是要求其說明立案理由，立案理由不成立的，依法通知公安機關撤銷案件。

（二）關于人民檢察院刑事立案監督案件信息來源

案件來源一直是困擾人民檢察院在刑事立案監督工作的重要因素之一。根據新修訂的刑事訴訟法和有關行政執法和刑事司法銜接的意見，人民檢察院刑事立案監督的案件來源除被害人控告、舉報或者人民檢察院在辦理案件中發現的案件外，還應當包括以下三個方面的內容：

一是被害人法定代理人、近親屬等控告的案件。對于被害人已經死亡的案件，如果公安機關應當立案而不立案，就應當允許被害人的法定代理人或者近親屬向檢察機關控報或者舉報。因此，被害人法定代理人、近親屬控告或者舉報的公安機關應當立案而不立案偵查的案件，人民檢察院應當依法受理，要求公安機關說明不立案理由或者通知公安機關立案。

二是有關行政執法機關。行政執法與刑事司法銜接，不僅關系到依法行政和公正司法，而且經濟社會秩序維護和人民群眾切身利益保障。近年來，特別是國務院《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》施行以來，行政執法機關移送涉嫌犯罪案件工作得到了加強。但在一些行政執法領域，有案不移、有案難移、以罰代刑的問題仍然比較突出。為此，2011年2月，有關部門再次明確了加強行政執法與刑事司法銜接工作的意見。要求行政執法機關和司法機關要嚴格履行法定職責，對涉嫌犯罪的案件，切實做到及時移送、受理和立案，完善銜接工作機制，并要人民檢察院求加強對銜接工作的監督。為此，有關規定提出，要針對行政執法與刑事執法銜接的薄弱環節，建立健全銜接工作機制。行政執法機關在向公安機關移送涉嫌犯罪材料時，同時將有關案件材料抄送人民檢察院。有的地方正在利用電子政務網絡和信息共享平臺，將行政執法與刑事司法銜接工作信息共享平臺納入電子政務建設規劃。通過這些信息共享平臺，人民檢察院可以很好地發現有關行政執法機關對于涉嫌犯罪的案件應當移送公安機關立案偵查而不移送，公安機關應當受理而不受理，受理后應當立案而不立案案件信息。人民檢察院在調查是否應當立案或者不立案，可以派人查閱復印有關案件材料。因此，人民檢察院刑事立案監督案件的信息來源，還應當包括有關行政執法機關。

三是鑒于刑事立案監督的范圍包括公安機關不應當立案而立案偵查的案件，還應當包括被立案的當事人及其法定代理人、辯護人等。

上述三個方面和被害人舉報、人民檢察院發現的案件一起，構成了人民檢察院刑事立案監督案件的主要案件來源。當然，此外還應當包括人大代表、政協委員或者其他部門反映或者移送的案件。

（三）關于立而不偵，偵而不結的問題

為了解決這一問題，最高人民檢察院和公安部聯合下發的《關于刑事立案監督的問題的規定（試行）》中提出，公安機關對于人民檢察院監督立案的案件，應當及時偵查，及時提請檢察機關審查批準逮捕或者移送起訴。監督立案后三個月公安機關仍然沒有偵查終結的，人民檢察院可以發出《立案監督案件催辦函》，公安機關應當及時向人民檢察院反饋偵查進展情況。這一規定在修改后刑訴法實施后仍應貫徹執行。

三、我國刑事立案監督制度需要進一步完善的其他問題

要健全完善的刑事立案監督制度，全面保障當事人的合法權益，切實保證刑事立案活動依法進行，在完善立案監督范圍、強化監督效果，完善行政執法與刑事執法銜接機制的基礎上，在將來的司法體制改革和相關法律法規的完善中，還需要研究以下幾個方面的問題。

（一）明確偵查機關受案后的作出立案或者不立案決定的期限

無論是1996年刑事訴訟法還是新修改的刑事訴訟法，對公安機關接到控告人、報案人的材料后的審查期限都沒有作出規定。1996年刑事訴訟法的司法實踐表明，有的地方對于有的案件在公安機關接到報案、控告后，一個多月既不作出立案決定也不作出不立案決定，個別案件甚至長達半年時間。被害人向人民檢察院控告后，人民檢察院在對于此類案件監督時，個別地方就以此類案件正在審查，還沒有作出不立案決定俄日由拒絕監督，致使這部分案件在立案環節就陷入久拖不決。因此，為了進一步規范刑事立案及其監督的程序，還需要通過有關司法改革文件或者司法解釋的方式，明確規定公安機關、人民檢察院對于報案、控告、舉報和自首的材料應當按照管轄范圍進行審查，并在一定期限內作出是否立案的決定。超過期限沒有作出決定的，應當視為不立案，檢察機關可以進行監督。關于具體的審查期限，我們建議明確為：公安機關對于接受的案件或者發現的犯罪線索，應當在三日以內決定是否立案；特殊情況下，經縣級以上公安機關負責人批準，可延長至七日；對于有組織犯罪、毒品犯罪和經濟犯罪線索，應當在七日以內決定是否立案；重大、復雜的線索，經縣級以上公安機關負責人批準，審查期限可以延長至三十日；特別重大、復雜的線索，經地（市）級以上公安機關負責人批準，立案審查的期限可以延長至六十日。超過該期限的，應當視為不立案，人民檢察院應當依法進行立案監督。

（二）建立撤銷案件監督制度

司法實踐中，有的地方公安對于人民檢察院通知公安機關立案的案件，在立案后又撤銷案件。從保障當事人權益的角度看，偵查機關立案偵查的案件，經過偵查認為應當撤銷案件的，可以直接做出撤銷案件的決定。這也是為了更好更及時保障當事人合法權益。從保障立案監督的效果看，對于此類案件，我們認為，公安機關對于人民檢察院通知立案的案件，公安機關立案后又撤銷案件的，應當在做出撤銷案件決定后及時通知人民檢察院。人民檢察院認為撤案不當的，應當通知公安機關予以糾正，公安機關應當重新立案偵查。

（三）賦予人民檢察院一定的機動偵查權

司法實踐表明，對于人民檢察院通知公安機關立案的案件，公安機關立案后不履行偵查職責或不積極履行偵查職責，雖然在有關規定中提出檢察機關可以向偵查機關發出案件催辦函，但是對于經催辦仍不偵查或者不積極偵查，或者通知偵查機關立案而偵查機關不予立案的，人民檢察院就缺乏進一步監督的措施，致使一些案件長期滯留在立案環節或者偵查環節，造成久拖不決。這實質上是把監督效果完全建立在監督對象接受監督的自覺性之上，因此也必然會使刑事立案監督缺乏應有的剛性和實效，法律設置刑事立案監督制度的目的也就難以實現。對此，有人提出，應當負于人民間檢察院一定的機動偵查權。即在執行刑事訴訟法規定的案件管轄的基礎上，人民檢察院為了履行監督職責的需要，在經過一定的程序后，可以對屬于其他機關管轄的案件立案偵查。對刑事案件直接立案偵查，是世界上許多國家檢察機關基本職責。如德國檢察官在開始偵查即處于主導地位[1]。既有指揮偵查權，又有自行偵查權[2]。在俄羅斯，檢察長有權親自受理案件并親自偵查行為或者委托偵查員、下級檢察長偵查。在日本，檢察機關一般情況下對偵查進行指揮和監督，但是法律還規定檢察機關擁有單獨偵查犯罪的權力。對此我們應該予以借鑒。當然，為了防止人民檢察院濫用偵查權，違背法律規定的管轄的基本原則，可以在賦予人民檢察院機動偵查權的同時，設置一定的程序限制。如案件范圍僅限于通知公安機關立案而公安機關不立案或者立案后長期不能偵查終結的案件。在程序上規定，對于此類案件，如果有人民檢察院立案偵查更為適宜的，應當報請上一級人民檢察院或者省級以上人民檢察院批準。這樣既可以增強立案監督的效果，又可以有效防止人民檢察院管轄權的濫用。

注釋：

[1]參見[德]托馬斯.魏根特著，岳禮玲、溫小潔譯，《德國刑事訴訟程序》，中國政法大學出版社2004年版第37頁。

[2]參見黃道秀譯，《俄羅斯聯邦刑事訴訟法典》，中國人民公安大學出版社2006年版，第34—36頁。