城鎮化需在體制機制改革上有突破

張占斌

城鎮化是一系列公共政策的集合，也期待著配套的改革突破。城鎮化的健康發展離不開改革，離不開體制機制創新。我國過去30多年城鎮化的快速發展與體制創新改革密不可分，城鎮化存在的矛盾和問題也與體制機制不完善直接相關。今后一段時期推進新型城鎮化健康發展，須把深化改革特別是體制機制改革放在突出位置，加大難題破解，在體制機制的重點領域和關鍵環節有突破。

統籌推進戶籍制度改革

深化戶籍制度改革，須以城鄉一體化、遷徙自由化為目標和方向，在中央統一規劃和部署下，加快剝離戶口所附著的福利功能，恢復戶籍制度的本真功能，同時改革嵌入戶籍制度中的其他二元制度，分類整體推進。

首先要剝離戶籍制度的福利分配功能，恢復其本身的管理功能。打破城鄉分割的農業、非農業二元戶口管理結構，建立城鄉統一的戶口制度。特大城市和大城市要合理控制人口無體量。

其次要建立健全深化戶籍制度改革的配套制度。這也是戶籍制度改革的難點所在。要繼續弱化直至最后消解城市戶口附加利益，須同時解決土地制度、勞動就業制度、社會保障制度等配套改革問題。

第三要改革公共財政體制，為戶籍制度改革提供必要財政基礎。進一步完善分稅制財政體制改革，確保地方財政有穩定可靠稅源，推動市民化的財力支持，調整城鎮財政支出結構，戶口登記與財政待遇相結合，以財政管理促進戶口管理。

深化土地管理制度改革

按照解放和發展生產力，提高土地利用效率和城鎮化的質量、保障農民利益的要求深化土地制度改革。

一是要切實保護農民合法土地權益。要按照有明確和保護土地用益物權的思路，建立以承包權為核心的農地產權制度，并完善土地產權法律制度。

二是要完善征地和流轉制度。嚴格界定公益性和經營性建設用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制，提高對農民的征地補償標準。要在注重糧食安全和保護耕地的前提下，逐步放開農村集體建設用地流轉后上市交易，保護農民成為農村集體用地交易主體地位，使農村集體建設用地與城市建設用地真正實現同地、同權、同價。

三是要積極開展土地綜合整治。在一定區域，按照土地利用總體規劃的目標和用途，以土地整理、復墾、開發為平臺，推動田、水、路、林、村綜合整治，通過建立農村集體土地流轉市場進行產權調整、協調各方主體利益，以及進行配套制度改革。

四是要加強城鎮化過程中土地資源集約利用。要制定科學的土地利用總體規劃和城鎮發展規劃，注重城鎮內涵發展。小城鎮發展應注意規模化，鄉鎮企業應適當集中。建立土地節約集約利用優惠政策，提高土地利用集約度。重視土地環境的整治與保護，實現土地資源的可持續利用。

完善住房保障制度改革

要以解決城鎮中低收入群體和農民工保障性住房為重點，完善住房保障制度體系。一要堅持市場供應為主，加大保障性住房供給，建立覆蓋不同收入群體的城鎮住房多元化供應體系。二要完善住房保障體系，加大經濟適用房和廉住房建設力度，大力發展公租房，增加對城鎮中低收入群體住房供給。三要將住房保障納入公共財政體系，建立穩定的住房保障資金渠道。四要多渠道多形式改善農民工居住條件，逐步將符合條件的農民工納入城鎮住房保障體系。

深化財稅金融體制改革

要通過財稅金融體制改革，形成有利于城鎮化健康發展的激勵機制。

一是建立健全公共服務能力，調整財政支出結構，強化政府基本公共服務供給責任，推進建立包括農民工在內的基本公共服務體系，探索農業人口市民化的成本分擔責任和時間安排。

二是加大中央財政轉移支付力度，逐步提高中央財政在義務教育、基本養老、基本醫療等基本公共服務支出中的比重。

三是加快地方稅收體系建設，培育穩定的地方收入來源，加快開征房產稅，增強地方政府提供基本公共服務的能力。

四是合理確定土地出讓收入在不同主體間分配比例，將政府土地出讓收入納入公共財政管理，提高土地出讓收入使用效率，減少地方政府對土地財政的依賴。在深化城鎮建設投融資體制改革方面，根據城鎮基礎設施和公共服務性質不同，建立多元化、多渠道資金供給模式。放寬市場準入，鼓勵民間資金進入經營性基礎設施領域，加大公益性基礎設施投入，政策性金融要予以支持，對介于公益性和經營性之間的城鎮基礎設施項目，拓寬融資渠道，通過特許經營、股權融資、項目融資等方式，鼓勵和吸引社會資金和境外資金參與建設，嚴格規范地方投融資平臺運作，穩妥發行城鎮建設債券。

優化行政區劃設置改革

加快形成設置科學、布局合理、功能完善、集約高效的行政管理體制，行政區劃優化設置越來越重要。通過加快市鎮體制改革，提高社會管理能力，加快形成設置科學、布局合理、功能完善、集約高效的行政管理體制。未來20年，需在以下方面努力探索：

第一，依法調整行政區劃，促進地方政府層級向三級轉化。調整的方向是逐步調整省、縣規模，把大省縮小，把小縣擴大。一是增加省級建置。從國外的經驗和有效的公共產品供給出發，我國省級建置還要多增設一些。增加的辦法有三個：第一，將一個省一分為二；第二，從幾個省中劃出一塊設一個省；第三，以一個特大城市為中心增設幾個重慶模式的直轄市。現在看第三種辦法比較好，增加機構少、震動小。二是調整縣域規模。我國現有2000多個縣（市），存在數量偏多，規模偏小問題。可考慮適當整合規模過小的縣。

第二，增設直轄市，實行合理布局。直轄市是城市政區中層次最高、規模最大、直隸于中央政府管理的一級政區，在國家政治經濟生活中占有極其重要的地位。現在直轄市數量偏少，分布不平衡。4個直轄市京、津、滬集中于沿海，重慶直轄后消除了西南的空白點，但西北、華中、華南和東北仍缺少直轄市。國內外經驗證明，特大城市作為國家或大區域的經濟中心具有一般中小城市所不可替代的作用，特別是在人才、科技、信息、金融、管理和經濟運行質量等方面，大城市具有獨特優勢。在中國特定的體制環境下，行政地位即政治權力因素對城市和區域發展的影響往往會超過經濟因素的作用。重慶直轄以后的發展就是一個很好例證。當然，增設直轄市的數量不宜過多，要強調城市質量，注意合理布局，要有帶動性。

第三，加快省域內的區域中心城市的形成，重點發展縣級市。目前我國縣級政區中市的數量太少，比例太低，縣與縣級市的比例為4：1，在一些地方制約了區域經濟的發展，需要增設一些縣級市。未來20年，應重點發展縣級市。無論是整縣改市還是切塊設市，都是城鎮化發展的客觀要求。設市模式存在這樣那樣的缺陷應該改革、創新和完善，但不能因為設市模式的不足而長期停止設市工作。城市的數量應隨著城鎮化的發展而逐漸有所增多。在“十二五”時期重新啟動縣級市的審批條件已經成熟。

第四，盡快啟動“鎮級市”試點。我國小城市數量偏少，應該積極發展。對于經濟實力較強，城鎮化水平較高的城鎮應該積極進行設市的改革，大膽探索“鎮級市”的新模式。“鎮級市”為縣轄市行政體制。設立“鎮級市”有這樣一些理由：一是“鎮級市”為建制鎮和城鎮型居民區向中小城市轉型找到了新途徑。二是“鎮級市”是對我國城鎮體系的完善，更是對中國鄉村城鎮化歷史的充分尊重。