論我國法律制度中的農用地轉為建設用地的規定

我國《中華人民共和國土地管理法》第四十四條，規定：“建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續。省、自治區、直轄市人民政府批準的道路、管線工程和大型基礎設施建設項目、國務院批準的建設項目占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，由國務院批準。在土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模范圍內，為實施該規劃而將農用地轉為建設用地的，按土地利用年度計劃分批次由原批準土地利用總體規劃的機關批準。在已批準的農用地轉用范圍內，具體建設項目用地可以由市、縣人民政府批準。本條第二款、第三款規定以外的建設項目占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，由省、自治區、直轄市人民政府批準。”

該條是農用地轉為建設用地的規定。包括四個方面的內容，一是農用地轉為建設用地的應當辦理農用地轉用審批手續；二是建設項目涉及農用地轉為建設用地的國務院的批準權限；三是城市和村莊、集鎮建設用地規模范圍內農用地轉用的批準權限；四、其他建設項目涉及農用地轉用的批準權限。

一、 建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續

農用地轉用是指現狀的農用地按照土地利用總體規劃和國家規定的批準權限報批后轉變為建設用地的行為。又稱為農用地轉為建設用地。農用地轉用是新《土地管理法》中增設的內容，也是市場經濟國家控制建設用地增長，保護農用地尤其是耕地普遍采用的手段。在世界各國和各地區，名稱不盡相同，但含義基本相似。有的稱為“土地規劃許可”，有的稱為“建筑用地許可”，還有叫“非都市土地使用管制”。決定農用地能否轉為建設用地的依據：

1.土地利用總體規劃。土地用途管制制度的核心是土地利用總體規劃，通過土地利用總體規劃劃分每一塊土地的用途和土地使用的條件，向社會公告。農用地能否轉為建設用地，如果符合土地利用總體規劃確定的用途，即在建設用地區范圍內，可以轉為建設用地，否則將不得轉為建設用地。但是，本法又規定，國務院批準的大型能源、交通、水利等基礎建設用地需要改變土地利用規劃的，根據國務院批準的文件修改規劃，省級人民政府批準能源、交通、水利等項目與省級人民政府批準的土地利用總體規劃不符的，也可以先批準項目用地，后修改規劃。

2.土地利用年度計劃。土地利用年度計劃是國家根據國民經濟和社會發展計劃、國家產業政策、土地利用總體規劃以及建設用地和土地利用的實際狀況編制。土地利用年度計劃中，包括了農用地轉為建設用地的計劃，是政府審批農用地轉用的依據，即政府批準農用地轉用必須在土地利用年度計劃控制指標范圍之內，不得超計劃批準農用地轉用。

3.建設用地供應政策。國家通過制定建設用地的供應政策，不但有利于控制建設用地總量，防止大量占用農用地，同時，還可以優化投資結構，防止重復建設，促進國民經濟的協調發展。建設用地政策將由國務院土地行政主管部門根據國家產業政策制定。對國家明確禁止建設的項目，要禁止為其辦理農用地轉用和供地，對國家鼓勵投資的建設項目，應當優先為其辦理農用地轉用和供地。在國家對建設用地供應不足的條件下，優先保證國家急需的建設項目用地，使建設用地供應政策對國家經濟起到調控的輔助作用。

二、建設項目涉及農用地轉為建設用地的，國務院的批準權限

除一些特別的建設項目，必須在城市建設用地規模之外選址、并單獨辦理農用地轉用外，都應當由縣、市人民政府按照城市規劃的要求，統一辦理農用地轉用審批。農用地轉用實行由國務院和省級人民政府兩級審批。按此原則，下列建設項目涉及農用地轉為建設用地的，由國務院批準：1.國務院批準的建設項目，包括按照國家基本建設程序規定，由國務院及國務院有關部門批準可行性研究報告，并且在城市建設用地規模范圍之外需要單獨選址并申請辦理農用地轉用的項目。由國務院和國務院主管部門批準建設的能源、交通、水利、礦山等項目，也包括中央軍委批準建設的軍事項目的用地。雖然經國務院批準但在城市建設用地規模范圍之內建設的將按城市建設統一辦理農用地轉用。2.按照基本建設的規定，由省、自治區、直轄市人民政府批準可行性研究報告的道路、管線工程和大型能源、機場、水利、礦山等大型基礎設施建設，需要在城市建設用地規模范圍之外單獨選址，辦理農用地轉用的。3.建設項目同時需占用城市建設用地規模內和城市建設用地規模外的土地，涉及農用地轉為建設用地的，按照建設目的要求申請辦理農用地轉用審批，并按照建設項目的批準權限應由國務院批準的。

三、 在土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模范圍內農用地轉為建設用地的

按照規定，其批準權限。為：1.直轄市、省和自治區人民政府所在地城市、人口在100萬以上的城市，以及國務院指定的其他城市的城市建設用地統一開發的，涉及農用地轉為建設用地的，由國務院批準。2.除上述城市之外的其他城市建設用地統一開發的，縣和縣級市所在城鎮建設用地統一開發的，涉及農用地轉為建設用地的，由省級人民政府批準。3.鄉（鎮）土地利用總體規劃確定的村莊、集鎮建設用地規模范圍內的農民宅基地、鄉鎮企業、鄉村公共設施和公益事業建設占地涉及農用地轉為建設用地的，由省級人民政府，或省級人民政府授權設區的市、自治州批準。其農用地轉用的批準權限與鄉（鎮）土地利用總體規劃的批準權限相一致。農用地轉為建設用地的，應當按土地利用年度計劃分批次批準，即每個城市每年需要農用地轉為建設用地的不必按照建設項目逐個申請辦理，而可以集中分次分批由縣、市人民政府向省級以上人民政府申請辦理。也就是通常所說的采用“批發”的辦法。在已批準的農用地轉用范圍內，對建設項目的具體供地，即“零售”，可以由市、縣人民政府批準，不再需要報省級以上人民政府批準。這樣使市、縣人民政府在取得農用地轉用后可以更加注意合理用地，節約用地，統籌安排各業的發展，調動地方政府利用存量土地的積極性。市、縣人民政府應對辦理農用地轉用的土地合理規劃，并公布土地的合理用途，明確土地的供應方式，利用市場經濟的機制，發揮土地資產的作用。

四、 其他建設項目占用土地涉及農用地轉為建設用地的，由省、自治區、直轄市人民政府批準

其主要有：1.省級以下人民政府批準可行性研究報告或批準建設的項目，包括地區、設區的市、自治州人民政府，縣和縣級市人民政府批準建設的項目。2.省級人民政府批準建設的除道路、管線工程和大型基礎設施建設項目以外，又確需在城市建設用地規模之外建設并單獨選址的項目涉及農用地轉為建設用地的。3.鄉鎮公共設施等使用村莊、集鎮建設用地規模范圍之外土地涉及農用地轉為建設用地的。