深化案件管理機制改革的途徑

摘 要：案件管理機制改革是順應檢察機關加強對自身執法活動監督的要求，符合檢察業務工作發展的特點和趨勢。案件管理機制改革自全面推行以來取得了一些成績，但也面臨不少問題。應妥善處理好案件管理機制改革中面臨的制度體系不完備、案件管理不科學、崗位意識欠缺等問題，以適應新時期案件管理方式。本文根據基層檢察院工作實際，就案件管理機制改革進行探討、思考并提出建議，以更好的深化案件機制改革，進而加強檢察機關內部執法監督。

關鍵詞：檢察機關；案件集中管理 ；改革

從2003年6月最高人民檢察院下發《關于加強案件管理的規定》以來，檢察機關案件管理工作由點及面，逐步開展。2011年10月，最高人民檢察院正式成立案件管理辦公室，對高檢院機關案件流程、案件質量和案件統計信息等進行集中管理。這標志著案件管理工作已經成為檢察系統一項重要的綜合業務工作，也標志著全國檢察機關案件管理工作邁入了統一步調、全面展開、大力推進的新階段。實施案件集中管理發端于解決案多人少的矛盾，承載于案件管理中心，落腳于檢察工作的科學發展，經過實踐證明，案件集中管理是積極有效的創新之舉。但是，隨著案件管理機制改革工作在全國范圍內展開，也暴露出一些問題，需要在實踐中引起重視。

一、案件管理機制改革中存在的問題

（一）缺乏對案件管理工作的正確認識

案件管理工作對于大多數檢察機關而言仍屬于新生事物，在開展案件管理的過程中，不可避免地會遇到一些困難。比如，有的干警對案件管理工作不支持、不理解，認為案件管理工作是可有可無的。統一應用軟件的上線，更是增加了他們的自身工作量。少數干警認為案管中心工作人員多為無辦案資格的檢察人員或文員實踐經驗不足，統一受案容易出現錯誤，不自覺地產生消極抵觸的心理。有些基層院甚至認為案件管理部門的工作是多此一舉，將案件管理部門設置成臨退休人員的“養老院”，這些人員往往有畏難情緒，自保情緒，擔心監督傷和氣，認為只要程序上合法就行，內部有檢務督查、有紀委，自己何必“找事”、“蹚渾水”。

（二）案件管理部門人員配置不科學

基層院案多人少矛盾嚴重，而且案件管理部門承擔了大量的事務性工作，所以一般不會為案件管理部門配置經驗豐富的檢察干警，多為基層檢察人員、文員和雇員。這樣可以基本滿足案件管理工作中管理、服務職能的需求，卻忽略了案件管理工作的監督、參謀職能。綜合考慮職能需求，調配一定比例辦案經驗豐富的檢察官，對更好的開展案件管理工作還是具有良好的促進作用的。 另外，我省多數案件管理部門的沒有實行對書記員統一管理，各科室書記員忙閑不一，造成人力資源浪費。

（三）案件管理制度不完備

《刑事訴訟規則》及最高人民檢察院印發《檢察機關執法工作基本規范（2013）》第十一編對案件管理工作要求雖然做出進一步細化。但是由于各地區案件管理部門情況不同，有些規定還是原則性規定。

比如：《刑事訴訟規則》第六百七十一條規定“人民檢察院辦理的案件，辦結后需要向其他單位移送案卷材料的，統一由案件管理部門審核移送材料是否規范、齊備。案件管理部門認為材料規范、齊備，符合移送條件的，應當立即由有關部門按照相關規定移送；認為材料不符合要求的，應當及時通知辦案部門補送、更正”。該條規定了送案是由“有關部門”負責，這個有關部門具體是什么部門呢？這就需要案件管理部門會同業務部門，制定符合本院實際的收送案管理規范，明確具體的送案部門。

此外，案件管理部門還應制定案件信息查詢、律師閱卷、贓證物管理、統計管理、流程管理、窗口服務守則等配套工作規范，逐步建立涵蓋案件管理工作的制度體系。

（四）統一業務軟件優勢不明顯

要實現對檢察機關執法辦案的全程管理和動態管理，根本出路在于信息化建設。統一業務軟件的上線，為做好案件管理工作提供了信息化保障。但是，使用該軟件的過程中存在的主要問題有：部分辦案人員使用軟件不夠熟練，不能及時錄入案件或者案件錄入內容不完善；案件錄入、流轉需要時間，無形中壓縮了業務部門的辦案時間；無法與檢察機關統計軟件共享，需兩次輸入案件基本信息，增加了書記員的工作量。統一業務軟件應用優勢不明顯，需要進一步軟件研發和人員培訓。

二、案件管理機制改革需解決的問題

檢察機關實施案件管理是檢察機關強化內部監督的重要嘗試，是適應檢察工作科學發展的要求，是事關檢察機關法律監督權威性和社會公信力的關鍵。筆者認為，應當從以下幾點強化案件管理工作，有利于進一步實現案件管理機制改革。

（一）統一案件管理職能

案件管理機制改革中，吸收和借鑒管理學的先進理念是十分必要的，也符合提高訴訟效率、確保案件程序正當、實體正義的價值追求。但是在案件管理中，不能僅強調對案件的“管理”而忽視了案件管理部門的其他職能。高檢院對案件管理工作的職能定位是“管理、監督、服務、參謀”，但在實際運行中，不同的檢察院在案件管理部門職能上存在較大差異，存在定位把握不準的情況。有的檢察院把案件管理部門定位“大內勤”，單純強調服務屬性，將由各業務部門內勤登記的案件錄入、輔助人員填寫的各類文書、卷宗裝訂、郵寄信函、律師接待、收卷送卷等事務性工作統一在案件管理部門運作，忽視了案件管理部門的監督屬性。有的檢察院僅僅將案件管理部門定義為程序上的動態監督，將案件管理部門和辦案部門人為的割裂開來，忽視了案件管理部門對實體結果的監督。

事實上，只有充分發揮四項職能才能真正強化內部監督，促進辦案質量的提高。其中管理是手段，監督是核心，服務是基礎，參謀是管理、監督、服務成果的轉化運用。筆者認為隨著全國檢察統一應用軟件的應用，軟件原有的預警功能，基本可以防止承辦人在程序上出現問題。當然，服務和參謀也是不可或缺的，只有通過一定的事務性基礎工作和分析研判，才能夠及時發現問題和掌握各類案件辦理信息，更好的進行管理和監督。

（二）完善案件質量標準與案件工作制度

為了隨時消除執法辦案過程中易引發質量偏差的因素，有必要對具體辦案環節和流程進行標準化控制。設定質量標準是標準化控制的第一步，也是整個檢察案件動態管理體系的研發基礎。質量標準是指，在檢察機關辦案活動中的各個環節，按照一定的程序和一定的方法，對案件質量的優劣進行評價和估量所依據的具體標準。

1.在辦案環節上注重細化、量化

案件的初查、拘留、審查逮捕、審查起訴等各個辦案環節都應明確辦案質量標準，確保案件在每一個環節的質量，防止問題匯聚到下一個階段。

2.動態監督案件

隨著統一業務軟件的上線，改變了手工操作的模式，實現了案件的網上流轉。為防止案件動態監督流于形式，更加有效的將監督落實到每一個案件，應制定案件流轉的具體標準。

3.事后監督的完善

制定辦結案件的考評標準。可由案件管理部門負責牽頭，組織檢務督查辦公室、檢委會等成立案件質量考評小組對案件進行質量考評工作，根據《案件質量考評辦法》對檢察機關辦理的所有職務犯罪偵查案件和一定比例的其他案件進行定期和不定期考評，對考評中發現的問題要加強分析，強化結果的運用。必要時可以公布考評結果，以促進辦案人員提高辦案質量。

此外，各基層院，應結合自身工作實際，制定符合自身情況的《案件管理工作細則》，統一案件管理工作要求，統一基礎臺賬，統一受案、送案程序，做到以制度管案子管人。

（三）增強案管部門的自身監督

根據權力監督制約的基本原理，任何權力都必須受到制約，案件管理部門同樣如此。作為監督者首先要有接受監督的意識“權力失去制約，必然導致濫用。”案件管理部門對業務部門辦理的案件進行監督，那么誰來監督案件管理部門？最高人民檢察院的案件管理暫行辦法中要求，案件管理部門確定案件知情范圍，案管人員應嚴格保守秘密，自覺接受監督。但如何接受監督則沒有具體措施。案件管理部門除了檢察長和檢委會的管理、檢務督察部門的監督，與各業務部門之間也是一個相互配合、相互制約的關系。但是，由于檢察長和檢委會的管理是不系統的、檢務督察部門的監督是事后的，各業務部門的制約力度也是比較小的。因此，案件管理部門必須加強自我監督，嚴格遵守法律程序制度，才能更好的發揮內部監督職能。一方面要加強對本部門干警的教育，樹立以身作則的理念，牢固樹立執法為民、公正執法、規范執法的理念，切實增強責任意識。另一方面在制度設計上，也要確保依法依規行使職權。

（四）提高案件管理工作效率

通常情況下，寄希望于訴訟效率和案件質量雙重價值實現的想法常常存在矛盾。由于訴訟的公正性一般是與其司法成本投入成正比關系，程序公正性的增強要求訴訟制度充分地保證當事人的程序參與權和提出證據進行辯論的權利，要做到這一點，就要提高程序的繁瑣性和復雜程度，由此，當事人和法院在訴訟過程中投入的經濟成本也會相應地增大，但訴訟收益并不一定能同時得到提高，很多時候，訴訟效益隨著程序公正的增強而降低了。 因此，深化案件管理機制改革中，應正確處理好公正和效率價值的關系。

提升案件管理工作的效率，應從以下幾方面入手：

1.大力依托技術進步和技術手段，是提高案件管理工作的有效方法和途徑

各檢察機關需按上級院的要求配備能夠運用統一業務軟件的一系列信息化設備。同時不斷完善、成熟統一應用軟件，以不斷適應檢察工作的改革需要。

2.書記員崗位集約管理

各科室不再單獨配置書記員，由案件管理部門統一調配，減少書記員忙閑不均的情況，也可以應對案件管理部門繁雜的事務性工作，提高案件管理工作效率。案件管理部門應根據各業務科室的預約實現 “需時申請、及時調配”。

（五）加強與業務部門的溝通

實行案件的集中管理，并不是將案件管理部門與業務部門割裂開來。案件管理工作涉及全局，案件管理部門要協調與各部門的關系。案件管理改革實施時間不長，人員素質參差不齊、工作還在摸索中。在改革的初期，要取得業務部門的理解和支持。比如，案件的受理，原本由業務部門受理，業務部門已經摸索出案件受理的一套經驗，案件管理部門應多與辦案溝通、學習，防止出現公安機關惡意送案的情況。案件管理部門還應與紀檢監察、檢務督查部門配合好，發現案件辦理過程中存在的問題，形成齊抓共管的氛圍。只有這樣，案件管理工作才能有依托、有基礎。

（六）創新案件管理工作模式

1.電子閱卷

配置高速掃描儀，將卷宗制作成電子卷宗。電子卷宗可閱讀、打印、摘錄、任意剪切，方便律師閱卷，但是也應注意電子卷宗的保密工作。另外，在案件匯報等工作中運用電子卷宗可以達到多人同時閱讀一本卷宗的功能。

2.預約閱卷

律師到案件管理部門閱卷，有時會遇到辦案人員外出辦案或開庭，無法及時閱卷的情況，甚至兩次三次都無功而返。案件管理部門可以開通電話預約、網上預約、短信預約的模式，提前為律師準備好案卷，方便律師及時閱卷。案件管理部門也可以根據律師的預約提前復制好卷宗材料，減少律師等待時間，同時可以避免律師扎堆閱卷，案件管理部門工作人員無法及時應對的情況。

3.遠程閱卷

案件管理部門可以將案件掃描成電子卷宗，統一放置到一個開放的互聯網平臺上，律師可發送預約申請到案件管理部門的平臺，案件管理部門及時向律師發回一個驗證碼。律師可憑驗證碼在互聯網上閱取所需卷宗。

案件管理機制改革是深化檢察體制改革和工作機制改革乃至司法改革不可缺少的環節。這項改革既需要豐富的辦案實踐。也需要相應的理論支撐。筆者相信隨著案件管理機制改革的不斷深化和推進，案件管理中存在的問題會逐步得到解決。以案件管理中心為依托的案件集中管理模式也應該符合中國特色社會檢察制度自我完善和發展的必然要求。

作者簡介：李海紅，濟寧市市中區人民檢察院案件管理中心，主任。

黃瑩， 濟寧市市中區人民檢察院案件管理中心，科員。