土地承包經營權流轉體系的構建

摘 要：“十八大”報告提出要推動城鄉一體化和現代農業發展，這一目標的實現，要靠有效的制度保障和市場機制的作用。在堅持農村基本經營制度的基礎上，根據農村人口流動和分化的實際，以自愿合法有償為原則，建立健全農村要素市場，加大農村土地流轉，完善家庭承包經營制度，是新形勢下保障農民土地權益的必由之路。

關鍵詞；土地；承包經營權；農村；農民權益

一、土地承包經營權流轉實踐考察

近年來，隨著農業比較效益的下降，土地拋荒率日漸提高。在土地資源有效利用的需求下，土地流轉市場漸次繁榮起來。但在流轉實踐中存在諸多隱患，農民權益受損嚴重。

首先，土地流轉市場混亂。在農村土地流轉中普遍存在有法不依，有法亂依的現象，土地管理法等相關法律明確規定的流轉程序、流轉形式等并未得到有效實施。在簽訂流轉合同時因沒有統一的程序可以遵循，不簽訂書面流轉合同或書面流轉合同的內容不規范的現象較為嚴重，合同簽訂后的后續工作不到位。流轉形式的不規范，導致流轉周期短、規模小，穩定性低，難于形成規模化經營，與現代農業的發展要求不適應。其次，土地流轉糾紛居高不下。集體土地所有權制度和農村集體經濟組織制度的不完善，導致村委會濫用轉讓同意權，干預土地流轉，強迫或者阻礙承包方進行土地流轉，有時甚至會擅自截留、扣繳流轉收益的情況普遍發生，流轉矛盾難以調和。因此，土地承包經營權流轉糾紛已經成為農村土地糾紛案件的主要類型。因法律依據不明確，土地糾紛的處理效果不理想，有的案件甚至不能解決，嚴重損害了農民的合法權益，也擾亂了農村土地市場的穩定。

二、土地承包經營權流轉亂象的歸因分析

農民土地權益流失和土地承包經營權流轉有著直接的關聯。準確分析土地承包經營權流轉亂象產生的原因，是完善土地流轉體系的前提。

其一，土地流轉法律制度滯后于實踐的需要。現行土地流轉法律法規對土地承包經營權流轉的規定較為原則、簡單，對于“反租倒包”、“股份合作”、“土地流轉信托”等新型流轉類型沒有做出規定。對流轉的主體資格、適用范圍、權利義務以及各種流轉形式的具體程序、操作方式、利益分配等問題規定不明。立法的缺失導致無法培育出適度規模的、符合市場要求的經營主體，土地流轉操作的隨意性和不規范，大大增加了農民維護自身合法土地權益的難度。其二，農村土地使用權的權利范圍不明確。農民土地權益是否真正完整，農民能否清楚地依靠這份權利獲得收益，關鍵在于農民與集體的認識是否到位，能否有效行使流轉權利。對于轉包權，大多數農民都明確了自己對這項權利的擁有，認為自己有權轉包的達到了94.3%，但仍有4.8%的農民不確定或否定了自己的這項權利。而對于轉讓權，農民的認識更不清晰，差異性也很大，48.6%的農民認為有權轉讓，但51.4%的農民則抱著不確定或否定的態度 。正因農民對自身擁有的土地權利的范圍不明確，維權意識缺乏，維權途徑不明，造成了農民土地權益的大量流失。其三，市場機制不健全。農村土地使用權流轉的信息不對稱、市場化程度低、行政干預過多是農村土地流轉價格扭曲的重要原因。信息的不對稱一方面表現在自發進行的農村土地流轉中農戶之間的信息不充分，另一方面表現為集體推動型農村土地流轉中集體和農戶之間的信息不對稱。由于信息的不充分和農業比較收益的低下，農村土地流轉市場競爭性并不強，競爭機制沒能很好地發揮作用，農民土地權益大量流失。

三、構建土地承包經營權流轉體系的設想

（一）修改土地承包經營權立法

修改現行土地流轉立法，取消轉讓需經村委會同意的規定，放寬受讓主體的資格限制，規范流轉形式。“解決了轉讓的法律障礙問題，入股、抵押、繼承和贈與的厘清就可水到渠成” 。此外，應推行土地承包經營權登記制度，設立不動產統一登記機關，建立土地流轉經營登記發證制度，健全登記備案制度，對土地承包經營權互換、轉讓適用登記生效主義。權利登記是推進農村土地流轉的基礎性工作，目前農村集體土地管理中的確權登記是最為薄弱的，盡快完善登記制度才能確保流轉規范有序，有效維護流轉雙方權益。

（二）保障土地使用權流轉自由

要切實保障農民土地權益，必須在農村土地承包經營權流轉過程中嚴格貫徹農民自愿的原則，尊重農民的土地流轉意愿，任何組織不得強迫農民進行農村土地流轉。為此，應嚴格規范政府和集體的行為，堅決反對農村基層組織對農村土地流轉主體地位的替代。各級政府和農村基層組織應該強化流轉服務意識，鼓勵發展流轉服務組織，為流轉雙方提供信息溝通、法規咨詢、價格評估、合同簽訂、糾紛調處等服務。

（三）完善土地承包經營權流轉市場機制

1.助推市場中介機制的發展。土地承包經營權流轉中介機制的構建需從以下幾個方面展開。其一，建立有效的信息傳導機制。為流轉提供充足的信息；其二，建立農村土地流轉公開交易系統。公開流轉市場的建立有利于集中地塊實現規模交易，同時交易的公開化有利于對流轉的監管；其三，建立有效的委托代理機構，為農戶提供方便快捷的服務；其四，建立必要的金融服務體系，如農村土地投資公司、農村土地保險公司等。以解決種田能手的資金問題，和有效降低農業生產的風險。還應建立并完善流轉糾紛處理機制。

2.發揮政府的宏觀調控作用。市場機制固然對土地流轉有及其重要的作用，但如果政府完全放任不管，則有可能導致不公平現象的發生，所以政府應在宏觀調控方面發揮其應有的作用。但政府不應成為整個流轉市場的主導力量和推動力量，而只能起一種引導監督的作用，特別是對上地流轉合同的規范化、土地流轉糾紛調解、相關法律咨詢、服務信息平臺建設等方面要多下工夫 。總之，在土地承包經營權流轉中應保證流轉主體的自主權，因勢利導，充分發揮市場的資源優化配置的功能。

農村土地使用權流轉是生產力發展的客觀要求，也是農民土地權益實現的必須。目前，土地流轉市場的不健全、管理制度的缺失，直接導致了農民土地權益隱性和顯性流失。土地承包經營權的不穩定以及權利范圍的不明晰是造成農地流轉中農民土地權益流失的主要原因，土地承包經營權的物權化是解決問題的關鍵。在農民自愿的基礎上，因地制宜地適度推進農地流轉，以實現農村土地的適度規模經營，不僅能實現農民的土地權益，還能促進農業現代化的發展。

參考文獻：

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