論行政機關(guān)對抽象行政行審查申請的處理

行政機關(guān)制定和發(fā)布規(guī)范性文件的行為，一般稱為抽象行政行為。抽象行政行為不是針對特定人或特定事的，而是在一定地區(qū)和一定時間內(nèi)產(chǎn)生普遍效力并可反復(fù)適用的行政行為。如行政機關(guān)制定的行政法規(guī)、規(guī)章、決定、命令等。根據(jù)憲法和法律的規(guī)定，行政機關(guān)有權(quán)作出抽象行政行為。具體權(quán)限是：國務(wù)院根據(jù)憲法和法律，有權(quán)規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令；國務(wù)院的部、委員會根據(jù)法律和國務(wù)院的決定，可以在本部門的權(quán)限內(nèi)發(fā)布命令、指示和規(guī)章；縣以上地方各級人民政府可以規(guī)定行政措施，發(fā)布決定和命令；省、自治區(qū)、直轄市人民政府以及省、自治區(qū)人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準的較大的市人民政府，根據(jù)法律、法規(guī)，可以制定規(guī)章。行政機關(guān)作出的抽象行政行為如果不當(dāng)，也與具體行政行為一樣會損害公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。但是，原來按照行政復(fù)議條例的規(guī)定，對抽象行政行為不服，不能申請行政復(fù)議。因為法律、法規(guī)對解決抽象行政行為不當(dāng)或違法問題規(guī)定了另外的途徑，即可以向制定該規(guī)范性文件的政府的同級人大常委會或上一級行政機關(guān)提出意見，通過立法程序或備案審查程序予以修改或廢止。

在行政復(fù)議法起草過程中，關(guān)于是否將抽象行政行為納入行政復(fù)議范圍，自始至終是爭議的一個大問題。大家普遍認為：抽象行政行為如果不合法，其危害要比具體行政行為大的多。而現(xiàn)行的對規(guī)范性文件的監(jiān)督方式缺少一個由人民群眾啟動的機制，僅靠行政機關(guān)自己解決，很難達到糾正違法的目的。實際工作中，從近十年的備案審查工作來看，也說明效果并不理想。行政機關(guān)制定的規(guī)范性文件不報備案或報備案后只備案不審查等情況相當(dāng)普遍，造成了備案審查制度流于形式，沒有很好地發(fā)揮監(jiān)督作用。為此，《行政復(fù)議法》第七條增加了在行政復(fù)議中，可以對抽象行政行為一并申請審查的決定。但該條同時限定對國務(wù)院作出的抽象行政行為及規(guī)章不能在行政復(fù)議程序中審查，仍應(yīng)按照有關(guān)規(guī)定進行備案審查。除此以外，申請人在提起復(fù)議申請時。均可申請復(fù)議機關(guān)對作出具體行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件進行審查。

復(fù)議機關(guān)對規(guī)范性文件一般可以從三方面進行審查：第一，主體合法性審查。抽象行政行為的主體應(yīng)當(dāng)是依法享有采取某種抽象行政行為權(quán)利的行政機關(guān)，不是任何行政機關(guān)都享有全部種類抽象行政行為的制定權(quán)利，一些抽象行政行為，只能由特定的行政機關(guān)制定。行政機關(guān)可以采取的抽象行政行為，由憲法、組織法等規(guī)定，行政機關(guān)進行抽象行政行為，應(yīng)當(dāng)符合這些規(guī)定。非行政機關(guān)沒有制定具有普遍約束力的規(guī)范性文件的權(quán)力。第二，內(nèi)容合法性審查。抽象行政行為內(nèi)容合法的標準，首先是依據(jù)合法。根據(jù)憲法、組織法等的規(guī)定，行政機關(guān)采取抽象行政行為，應(yīng)當(dāng)有法律、法規(guī)或者上級規(guī)范性文件的依據(jù)，并且根據(jù)這些文件的規(guī)定進行。其次，抽象行政行為的內(nèi)容不得與作為依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章或者上級的規(guī)范性文件相抵觸。這其中包括：不得違反所依據(jù)的文件的具體規(guī)定；不得在依據(jù)文件規(guī)定的處理或處罰方式之外增加、減少項目；不得違反依據(jù)文件的宗旨和精神等。再次，抽象行政行為的內(nèi)容必須在行政機關(guān)的職權(quán)范圍之內(nèi)，或者法律、法規(guī)、規(guī)章授予權(quán)限之內(nèi)。超越職權(quán)范圍或者授權(quán)范圍采取的抽象行政行為無效。第三，程序合法性審查。不同層級的抽象行政行為，其程序不盡一致。但一般應(yīng)當(dāng)經(jīng)過五個主要程序：計劃程序、起草程序、審查程序、發(fā)布程序、備案程序。采取抽象行政行為的具體程序，目前國家尚未制定法律予以規(guī)定，實踐中，由行政機關(guān)依照確保抽象行政行為合法有效的原則自行制定。

經(jīng)過審查后，復(fù)議機關(guān)如果認為規(guī)范性文件不合法，應(yīng)視下列不同情況分別予以處理：規(guī)范性文件是下級行政機關(guān)制定的，責(zé)令下級行政機關(guān)限期撤銷或修改。也可以由復(fù)議機關(guān)直接作出決定予以撤銷；規(guī)范性文件是復(fù)議機關(guān)制定的，應(yīng)直接作出決定予以撤銷或修改；規(guī)范性文件是上級行政機關(guān)制定的，應(yīng)當(dāng)逐級報請制定機關(guān)對規(guī)范性文件作出解釋或處理。

按照行政復(fù)議法的規(guī)定，復(fù)議機關(guān)對該規(guī)范性文件有權(quán)處理的，應(yīng)當(dāng)自決定中止對具體行政行為審查之日起三十日內(nèi)對規(guī)范性文件作出處理；復(fù)議機關(guān)對規(guī)范性文件無權(quán)處理的，有權(quán)處理的行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)自接到復(fù)議機關(guān)轉(zhuǎn)送的處理意見書之日起六十日作出處理。

行政復(fù)議中止，是指在行政復(fù)議過程中，由于發(fā)生《行政復(fù)議法》第二十六條和第二十七條規(guī)定的情況，需要行政復(fù)議機關(guān)或有關(guān)國家機關(guān)對作出具體行政行為的依據(jù)作出處理，影響了行政復(fù)議程序的正常進行，而將行政復(fù)議暫時停止，待復(fù)議機關(guān)或有關(guān)機關(guān)對法律規(guī)范作出處理后，再恢復(fù)進行復(fù)議的制度。在通常情況下，行政復(fù)議機關(guān)受理復(fù)議案件后，應(yīng)當(dāng)按照行政復(fù)議法規(guī)定的程序?qū)Π讣M行不間斷地審理，并應(yīng)當(dāng)在法定期限內(nèi)審結(jié)案件。但是，在行政復(fù)議過程中有時會出現(xiàn)一種特殊情況，即申請人對被申請人作出具體行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件一并提出審查申請，或復(fù)議機關(guān)經(jīng)審查認為被申請人作出的具體行政行為所依據(jù)的法律規(guī)范不合法，需要對其進行處理。這時使行政復(fù)議無法繼續(xù)進行，但又不能終結(jié)復(fù)議，此時需中斷復(fù)議工作的正常進程，將復(fù)議暫時予以定期或不定期地停止。當(dāng)復(fù)議機關(guān)或有關(guān)國家機關(guān)對法律規(guī)范作出處理后，復(fù)議機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時恢復(fù)復(fù)議程序，并應(yīng)在扣除中止時間后，在《行政復(fù)議法》第三十一條規(guī)定的期限內(nèi)作出行政復(fù)議決定。

行政復(fù)議法中雖然只規(guī)定了申請人撤回申請后行政復(fù)議終止這一種情況，但實際工作中不可避免會出現(xiàn)申請人死亡，且沒有繼承人或繼承人放棄復(fù)議權(quán)利等情況。這些情況發(fā)生后，復(fù)議程序不能進行或者沒有必要再繼續(xù)進行，從而需要終止復(fù)議。行政復(fù)議中止與行政復(fù)議終止都是因為出現(xiàn)特殊情況而使復(fù)議程序停止，但二者具有不同的性質(zhì)。一是復(fù)議中止只是復(fù)議程序的暫時停止，在復(fù)議機關(guān)或有關(guān)機關(guān)對法律規(guī)范處理后，必須立即恢復(fù)復(fù)議程序，而行政復(fù)議終止是結(jié)束復(fù)議程序，其效力同案件審結(jié)相同；二是在復(fù)議中止的原因消除后，行政復(fù)議機關(guān)仍應(yīng)當(dāng)對當(dāng)事人的爭議作出行政復(fù)議決定，而行政復(fù)議終止后，行政復(fù)議程序不再進行，行政復(fù)議機關(guān)也無需再對當(dāng)事人的爭議作出任何

決定。

行政復(fù)議機關(guān)決定中止復(fù)議應(yīng)當(dāng)采取何種方式，行政復(fù)議法中未作規(guī)定，具體工作中應(yīng)區(qū)別不同情況處理。如果需要制作文書決定中止復(fù)議的，行政復(fù)議機關(guān)可以制作相應(yīng)的決定文書，其中應(yīng)說明中止的理由，并將有關(guān)決定書送達當(dāng)事人。無需制作決定文書的，行政復(fù)議機關(guān)應(yīng)當(dāng)將中止復(fù)議的理由等記錄在案，并及時通知申請人、被申請人及第三人。