錯(cuò)位發(fā)力的“行政主導(dǎo)”

摘 要：通過(guò)對(duì)改革開(kāi)放三十年來(lái)土地流轉(zhuǎn)政策的梳理，得出了兩點(diǎn)認(rèn)識(shí)：（1）土地流轉(zhuǎn)并不是對(duì)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的否定，而是與承包制相隨而生、并行不悖的，應(yīng)該將農(nóng)地流轉(zhuǎn)視為承包制深化途徑的應(yīng)有選項(xiàng)。（2）農(nóng)地流轉(zhuǎn)的推進(jìn)方式不應(yīng)該由地方政府在違背農(nóng)戶(hù)意愿的情況下強(qiáng)行推進(jìn)，不應(yīng)該簡(jiǎn)單地以農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的規(guī)?；痛龠M(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為唯一目標(biāo)?；仡欉^(guò)去是為了啟迪當(dāng)下，新世紀(jì)以來(lái)，在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的歷史進(jìn)程中，因行政力量主導(dǎo)而違背農(nóng)民意愿的土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題層出不窮。有針對(duì)性地提出應(yīng)對(duì)舉措，其中最根本的一條依然是大力破除違法、錯(cuò)位的行政力量的干擾。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地流轉(zhuǎn)；“行政主導(dǎo)”；承包制

中圖分類(lèi)號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）09-0052-02

一、新時(shí)期中國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的演進(jìn)歷程

回顧新時(shí)期中國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)歷程，其起點(diǎn)必然要回溯至家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的發(fā)端及確立，這一帶有里程碑意義的事件上來(lái)。因?yàn)?，兩者不僅在產(chǎn)生時(shí)間上相近，更重要的是，家庭聯(lián)產(chǎn)承包制為農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供了的制度基礎(chǔ)，運(yùn)行框架和發(fā)展方向。兩者的關(guān)系是緊密相關(guān)、彼此依存的。

中國(guó)農(nóng)村的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，發(fā)軔于20世紀(jì)70年末80年代初，首先秘密出現(xiàn)在農(nóng)村貧窮地區(qū)。其中的典型代表是安徽鳳陽(yáng)縣小崗村。“小崗模式”在1982年由中共中央發(fā)布第一個(gè)農(nóng)村工作1號(hào)文件予以認(rèn)可，隨之“分田單干”由地下轉(zhuǎn)入地上。經(jīng)過(guò)兩年的大力推廣，到1984年即在全國(guó)普遍實(shí)行。隨著土地承包到戶(hù)，農(nóng)戶(hù)自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)開(kāi)始出現(xiàn)。1984年，中共中央發(fā)布第3個(gè)農(nóng)村工作1號(hào)文件，其中明確規(guī)定，“鼓勵(lì)土地逐步向種田能手集中。社員在承包期內(nèi)，因無(wú)力耕種或轉(zhuǎn)營(yíng)他業(yè)而要求不包或少包土地的，可以將土地交由集體統(tǒng)一安排，也可以由社員自找對(duì)象協(xié)商轉(zhuǎn)包”。

20世紀(jì)90年代之后，隨著對(duì)家庭承包制缺陷的討論和推進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的主張不斷升溫，一些地方出現(xiàn)了集體多留機(jī)動(dòng)地、搞“兩田制”以及借農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的名義減少甚至收回農(nóng)戶(hù)承包地的現(xiàn)象。中央政府一方面糾正此類(lèi)偏差，另一方面，堅(jiān)持了推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的政策。1993年11月，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》明確規(guī)定：家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制和統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，是中國(guó)農(nóng)村的一項(xiàng)基本制度，要長(zhǎng)期穩(wěn)定和不斷完善。”同時(shí)指出，“在堅(jiān)持土地集體所有和不改變用途的前提下，經(jīng)發(fā)包方同意，允許土地使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓?！?/p>

2001年，中央發(fā)出了《關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定》的18號(hào)文件，對(duì)土地流轉(zhuǎn)的主體、原則進(jìn)行了更嚴(yán)格的規(guī)定。提出“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)戶(hù)，土地流轉(zhuǎn)必須堅(jiān)持“自愿、依法、有償”的原則”。2002年頒布的《農(nóng)村土地承包法》堅(jiān)持了上述關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的規(guī)定，指出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)遵循“平等協(xié)商、自愿、有償”的原則，“任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫或者阻礙承包方進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)”；強(qiáng)調(diào)“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方。承包方有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的方式”。2008年，中共十七屆三中全會(huì)通過(guò)了《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》，對(duì)土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)進(jìn)行了更系統(tǒng)的規(guī)范。在保留“依法自愿有償原則”和“允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)要做到三個(gè)“不得”，即“不得改變土地集體所有性質(zhì)、不得改變土地用途、不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益”。

從以上陳述中可以看出，三十年來(lái)，農(nóng)村改革的推進(jìn)和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的探索方向是明確的，即既強(qiáng)調(diào)對(duì)大部分地區(qū)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的穩(wěn)定和保護(hù)，也顧及部分地區(qū)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移以及推進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)實(shí)需要，努力為農(nóng)村結(jié)構(gòu)變革條件下土地規(guī)模的經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展提供政策規(guī)范。而與農(nóng)村改革相隨始終的是不斷破除地方“行政力量”的障礙，以維護(hù)農(nóng)戶(hù)的主體地位，保障農(nóng)民的合法權(quán)益?？v觀三十年的農(nóng)村改革打上了鮮明的去行政干擾的烙印。當(dāng)然，直到今天這一改革的主要障礙非但并沒(méi)有完全消除，甚至已成為當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的突出的和帶有根本性的問(wèn)題。

二、當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村中承包地流轉(zhuǎn)的主要問(wèn)題

一方面，在近幾年各地關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的調(diào)查報(bào)告普遍指出當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)的狀況是，流轉(zhuǎn)面積不大、比例不高。另一方面，各地政黨委和政府打著建設(shè)新農(nóng)村，使村民生活富裕的旗號(hào)積極推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)。在土地承包經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)狀下，地方政府認(rèn)為只有實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，才能提高效益實(shí)現(xiàn)富裕。因此，政府出臺(tái)各種政策措施，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，以實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。由此，在新農(nóng)村建設(shè)中，許多地方把本該由承包戶(hù)自發(fā)流轉(zhuǎn)的民事行為，變?yōu)榱苏鲗?dǎo)的行政行為。這樣的農(nóng)地流轉(zhuǎn)必然存在以下問(wèn)題：

1.強(qiáng)制農(nóng)戶(hù)流轉(zhuǎn)承包地。由基層政府主導(dǎo)的土地流轉(zhuǎn)往往強(qiáng)制農(nóng)民流轉(zhuǎn)承包地、操縱土地流轉(zhuǎn)價(jià)格、截留流轉(zhuǎn)費(fèi)用。《土地承包法》第33條明確規(guī)定：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓必循遵循平等協(xié)商、自愿、有償?shù)脑瓌t，任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫或者阻礙承包方進(jìn)行承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)?！钡?4條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方。承包方有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否流轉(zhuǎn)及流轉(zhuǎn)方式。農(nóng)村土地的所有權(quán)雖然屬于集體所有，但農(nóng)戶(hù)土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)起著限制集體所有權(quán)的作用，集體組織不得流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，農(nóng)戶(hù)對(duì)非法干涉有權(quán)對(duì)抗?！被鶎诱鲗?dǎo)下的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)顯然是違法的。

2.強(qiáng)行改變土地用途。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的標(biāo)的是農(nóng)業(yè)土地，主要是耕地。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為設(shè)定于農(nóng)民集體土地所有權(quán)之上的用益物權(quán)是一種他物權(quán)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人只能在特定范圍內(nèi)直接支配土地，也就是在農(nóng)業(yè)用地和經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)的目的范圍內(nèi)支配土地。超越法定目的范圍就沒(méi)有支配權(quán)利，其支配不僅是無(wú)權(quán)支配，而且是違法的。因此，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途。而由基層政府主導(dǎo)的土地流轉(zhuǎn)中，往往為了追求經(jīng)濟(jì)利益而實(shí)施改變土地農(nóng)業(yè)用途的違法行為。

3.土地流轉(zhuǎn)資本主義化。所謂土地流轉(zhuǎn)的資本主義化，即指土地在經(jīng)過(guò)流轉(zhuǎn)后成為了私人資本。這樣一來(lái)，土地流轉(zhuǎn)的目的就成了滿足私人資本盈利的純商業(yè)行為。而作為土地權(quán)利人的農(nóng)戶(hù)卻不能享有土地流轉(zhuǎn)帶來(lái)的利益。農(nóng)村的承包地是農(nóng)民的生存保障，也是國(guó)家糧食安全的保障。而在政府和村委會(huì)主導(dǎo)的承包地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，往往在追求規(guī)模效益的借口下，強(qiáng)行將土地流轉(zhuǎn)給公司，農(nóng)民只能收取固定的微薄租金，從而將土地變?yōu)楣镜馁Y本。公司將土地投資經(jīng)營(yíng)高效農(nóng)業(yè)或非農(nóng)業(yè)，其取得的利潤(rùn)與農(nóng)民無(wú)關(guān)。只領(lǐng)到租金的農(nóng)民變?yōu)楣蛡騽趧?dòng)者或者失業(yè)者，土地完全成為私人資本，不再為農(nóng)民發(fā)揮社會(huì)保障的功能。

三、應(yīng)對(duì)當(dāng)前農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題的建議

1.正確定位當(dāng)前農(nóng)村中承包地流轉(zhuǎn)政策。關(guān)于當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)政策，早在黨的十一屆三中全會(huì)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決議》中就有明確的闡述，其基本精神就是要在穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的前提下，完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能，依法保障農(nóng)民對(duì)承包地的占有、使用、收益等權(quán)利。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，不得改變土地集體所有的性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民的土地承包權(quán)益。這么明確的政策，在執(zhí)行中卻走了樣。許多地方對(duì)土地流轉(zhuǎn)的意義存在選擇性的“理解偏差”，一味把規(guī)模經(jīng)營(yíng)和規(guī)模效益作為政策的核心，極力貶低家庭承包經(jīng)營(yíng)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中的作用。因而，政府替農(nóng)民做主強(qiáng)制推行土地流轉(zhuǎn)。這樣就出現(xiàn)了大量違背中央政策和國(guó)家法律的情況。應(yīng)當(dāng)深刻反思和切實(shí)糾正這種錯(cuò)誤的地方政策。

2.保障農(nóng)民勞動(dòng)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。承包地的基本意義就是耕者有其田。承包地不僅是農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)，也是其基本的勞動(dòng)條件，如果通過(guò)強(qiáng)制流轉(zhuǎn)將承包地變?yōu)樗饺斯镜馁Y本，就剝奪了農(nóng)民的勞動(dòng)權(quán)利，使其失地失業(yè)。這樣，資本創(chuàng)造再大的效益也就喪失了意義。中央政策規(guī)定有條件的地方發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，這里的條件首先是保障轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民的就業(yè)?！掇r(nóng)村土地承包法》第41條規(guī)定，“承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來(lái)源，經(jīng)發(fā)包方同意，可以將全部或者部分土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶(hù)，由該農(nóng)戶(hù)同發(fā)包方確立新的承包關(guān)系。”這些規(guī)定對(duì)保障土地轉(zhuǎn)出農(nóng)民的就業(yè)和生活都是有意義的。

3.追究違法流轉(zhuǎn)農(nóng)地行政主體的責(zé)任。違法強(qiáng)制流轉(zhuǎn)農(nóng)民承包地、強(qiáng)占土地的行為，是對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)的嚴(yán)重侵害，應(yīng)當(dāng)通過(guò)行政、刑事和民事責(zé)任予以追究。對(duì)政府違法流轉(zhuǎn)土地應(yīng)當(dāng)建立嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)機(jī)制，由上級(jí)政府、農(nóng)業(yè)主管部門(mén)、土地管理和土地督察部門(mén)嚴(yán)格地聯(lián)合問(wèn)責(zé)，追究其行政責(zé)任，就有問(wèn)責(zé)權(quán)的任何一個(gè)部門(mén)都應(yīng)當(dāng)有首問(wèn)職責(zé)，問(wèn)責(zé)滯后與失職的應(yīng)當(dāng)追究各個(gè)問(wèn)責(zé)部門(mén)的責(zé)任。

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