重慶促進民間資本參與公共服務的對策探析

摘 要：中國公共服務長期處于政府獨家提供的壟斷狀態，政府壟斷阻礙競爭引發低效率，使得公共服務市場化成為改革的必然要求。隨著公共服務市場化改革的深入，民間資本進入公共服務領域成為必然。民間資本進入公共服務領域是一個十分復雜的問題，涉及到政治、法律、社會等各方面的改革，如何激活和引導民間資本，使其充分服務于公共產品的供給，需要相應制度的設計和健全。

關鍵詞：民間資本；公共服務；參與；對策

中圖分類號：F830 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）09-0104-03

2010年5月，國務院下發《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》，其中鼓勵民間資本進入政府公共服務領域，引發社會關注。為深入貫徹落實國務院精神，2012年6月，重慶市召開發展民營經濟大會，并下發《重慶市人民政府關于大力發展民營經濟的意見》，民間資本參與公共服務是社會主義市場經濟改革和政府轉型的必然要求。然而，相對于國有企事業，民間資本的生存與發展環境較為困難，政府如何激活和引導民間資本，使其充分服務于公共產品的供給，值得深究。

一、做好市場化的制度設計

單一的政府供給模式已不能滿足由所有制形式多元化所產生的消費主體多元化和需求多元化的要求，這就必須進行公共服務供給模式的改革與創新，通過公共服務市場化，讓民間資本、社會資本參與公共服務供給，充分發揮政府、市場、社會各自的優勢，逐步形成公共服務供給多元主體合作機制。因此，政府應首先根據公共服務的性質，做好市場化的制度設計，分類別加以改革推進。

一是對具有競爭性的經營性的公共服務，如垃圾處理、污水處理和公共交通、供水等設施，政府應盡快創造條件，把它們推向市場。政府不僅不必組織生產，甚至不必保持獨立的投資體制。政府可以從原有的直接投資、部分收費并排斥其他非政府主體投資的格局中退出來，鼓勵并允許民間資本、社會資本以及其他非政府組織進行投資。二是對具有競爭性的非經營性的公共服務，如街道清掃、道路綠化等業務，政府應代表社會公眾作為需求方，向不同的生產主體購買產品和服務，并鼓勵它們之間開展競爭。三是對具有自然壟斷性的經營性的公共服務，主要包括供水、供電、供氣等行業中的網絡性業務領域，由于這部分業務領域具有自然壟斷的天然屬性，而成為弱競爭弱選擇性消費品。可以考慮在保證國有資本的控制力的前提下，通過股份制的形式允許民間資本進入。四是對具有自然壟斷性的非經營性的公共服務，如城市道路、公共綠地、休憩場所、園林綠化、雨水排放、防洪等設施，可以嘗試把政府提供和組織生產這兩個環節分離開來。在適當條件下，政府可以考慮退出這類業務的直接生產經營，代之以由政府通過招標投標的方式出資購買非政府企業或國有企業生產的公共物品，這樣既能提高生產服務的效率，又能保證公共產品和服務的供給。

二、構建公平參與環境

市場經濟奉行公平競爭的原則，在政府鼓勵民間資本參與公共服務供給領域也應如此。努力構建公平參與環境，鼓勵非公有制經濟、民間資本參與競爭，才能使民間資本在公共服務提供方面的獨特優勢得以發揮，政府鼓勵民間資本參與公共服務供給才能深入實踐，從而不斷改善和提升公共服務質量。為此：

一是消除市場準入歧視。要進一步健全公平的市場準入制度，保障民間資本的投資權利和發展空間，凡是國家法律法規沒有明令禁止的行業和領域，都應該允許民間資本從事生產經營；凡是外資經營的領域，都應向民間投資開放。國有資本要把投資重點放在不斷加強和鞏固關系國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，政府投資要明確界定在關系國家安全、市場不能有效配置資源的經濟和社會領域。在一般競爭性領域和可以實行市場化運作的公共服務領域，應為民間資本營造更廣闊的空間。二是改善發展的政策環境。政府各職能部門要清理和調整與《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》、《重慶市人民政府關于大力發展民營經濟的意見》不符的各項政策規定，取消對民間資本發展的各種限制性、歧視性條文，制定和落實鼓勵民營經濟、民間資本、民間投資發展的具體政策、措施。要降低民間投資的產業門檻，簡化工商登記手續，制止亂攤派、亂收費，破除地區分割、行業壁壘，放寬技術入股比例，在稅收、土地使用、企業開辦、進出口等方面，取消一切不利于民間資本發展的限制。三是加大政策扶持力度。在公共服務供給領域，相對于國有資本，民間資本參與還是新生力量，勢單力薄，處于弱者地位。如果沒有政府政策上的扶持和傾斜，他們很難發展壯大。市場的公平競爭原則并不排除對新生的社會服務組織一定程度上的傾斜。這種適度的扶持和傾斜，并沒有違背公平競爭原則，反而促進了公平競爭，為營造公平競爭的環境做了良好鋪墊。具體到促進民間資本參與公共服務供給的實踐，政府可在財稅、金融、土地、技術、信息、人才開發等方面給予民間資本扶持，如對于一些風險高的行業，財政可出資組建擔保基金，為民間資本介入這些行業提供有限擔保或全部擔保，以分擔風險；為部分民間資本提供貼息，以較小的代價調動數額巨大的閑置資金，提高民間投資的收益率；大力扶持民營企業上市籌集資金，利用直接融資手段，進一步壯大民間資本實力等等。

三、強化政府職責

讓民間資本參與公共服務，政府可以在部分公共服務領域退出，但決不意味著政府可以脫離公共服務供給。讓民間資本參與公共服務的進程中，政府移交的是服務項目，而不是服務責任，政府不是弱化和減少責任，而是責任方向的轉移。因此，在民間資本參與公共服務的進程中，政府應在借鑒西方國家公共服務市場化有益經驗的基礎上，從現實基礎出發，強化政府在公共服務市場化進程中應盡的責任。

一是理性決策的責任。讓民間資本參與公共服務供給，需要具體問題具體分析，并非所有的公共服務項目都適合市場化。政府要統籌考慮多方面因素，除減少財政負擔和提高效率外，讓民間資本參與公共服務供給，對政府的談判能力、合同管理能力、評估評價能力等都提出了更高的要求。因此，政府的理性、科學化決策尤為關鍵。例如，哪些公共服務適合民間資本參與？ 讓民間資本參與公共服務供給有無可能對整體公共利益造成損害？ 能不能為多數社會大眾所接受？ 政府有沒有足夠的能力做好監管和評估？政府在組織談判、實施監管和結果評估的行政成本控制能力如何？ 能不能實現預期目的？ 社會公眾如何參與監督？等等，諸如此類的問題，政府及部門都必須不斷增強其在改革中的決策理性和決策科學性。二是有效監督的責任。這主要體現在兩方面：一方面，在民間資本參與公共服務供給的進程中，由于政府把具體的服務事項以承包或其他方式移交給民間企業或機構去辦，政府作為委托人必須對其代理人（私營部門或第三部門）進行監督控制，促使承包方以最小的成本實現約定目標，降低風險并且鼓勵其創新和提高效率。另一方面，在民間資本參與公共服務供給的進程中，由于政府對公共服務的供給由直接生產轉為組織協調、規劃決策，政府應加強市場的法制建設及監督管理，促進市場健康發展，實現市場機制配置資源的優勢。三是科學管理的責任。主要也體現在兩個方面：首先，政府對民間資本、社會中介組織如何引導，從而實現民間資本參與公共服務供給規范化，達到公共服務的提供者——政府、生產者——第三部門組織或企業和消費者——公民三贏的局面。其次，政府自身的管理。讓民間資本參與公共服務，涉及政府公權力的運用，政府及其工作人員在確定公共服務項目、價格，挑選服務提供者和制定監管規則等方面，擁有很大的行政裁量權。如果沒有配套制度作保證，嚴格管理，很容易發生貪污腐化、權錢交易等“尋租”行為。

四、加快事業單位分類改革

加快事業單位分類改革，推進事業單位的社會化，從而打破行政壟斷，促進公共事業的多元化、社會化與民營化，逐步消除公營獨占事業的局面，是政府促進民間資本參與公共服務的應有之意。各級政府舉辦數量眾多的各級各類事業單位，這是典型的中國特色。長期以來，事業單位在承擔公共服務職能上發揮了歷史性作用，但其低效率性和人浮于事等諸多毛病也為社會各方面所長期高度關注，詬病很多，存在的問題可謂相當突出，已經到了非改革不可的時候。

事業單位改革的基本方向是實現社會化，改變由各級財政直接供養的生存模式，充分利用政府職能轉變和改革公共服務體制機制的契機，賦予其市場經濟機制下的社會化公共服務機能，使其逐步脫離政府財政臍帶，引導其走市場化和社會化的自我發展之路。具體來看，按照社會功能現有事業單位可劃分為主要承擔行政職能、主要從事生產經營活動、主要從事公益服務的三個類別，不同類別單位實施不同的改革與管理。一是對主要承擔行政職能的事業單位，逐步將其行政職能劃歸行政機構或轉為行政機構，促進政事分開。二是對主要從事生產經營活動事業單位的改革，逐步將其轉為企業，促進事企分開。三是對從事公益服務事業單位，強化其公益屬性，繼續保留在事業單位序列，繼續將其保留在事業單位序列、強化其公益屬性。根據職責任務、服務對象和資源配置方式等情況，將從事公益服務的事業單位細分為兩類：一類是承擔義務教育、基礎性科研、公共文化、公共衛生及基層的基本醫療服務等基本公益服務，不能或不宜由市場配置資源的；二類是承擔高等教育、非營利醫療等公益服務，可部分由市場配置資源的，民間資本可選擇性參與。

五、培育成熟的社會組織

社會組織能有效地填補政府權威性和市場化交換機制配置過程中因自身缺陷及配合失誤而出現的真空地帶，如環境保護、弱勢群體等。由于社會組織能夠深入民間，凝聚民間投資主體，因此有利于提高治理績效，促進政府與民間的有效溝通與合作。因此，應大力培育和發展。

一是要鼓勵發展。發展社會組織，關鍵是轉變公共服務都由政府提供的觀念，推動政府部門向社會組織轉移職能。首先，放寬門檻，在業務主管、登記審批等方面簡化程序，重點培育和優先發展經濟類、公益慈善類、民辦非企業單位和城鄉社區社會組織。其次，政府放權，向社會組織開放更多的公共資源和領域。再次，加強政策扶持，建立政府購買或委托社會服務、慈善服務以及免稅等機制。還應形成榮譽制度，通過物質、精神雙重激勵機制，最大限度地增強社會組織的社會責任感。二是要規范發展。社會組織的規范化發展，應形成法律監督、政府監督、社會監督、自我監督相結合的監管體系。法律層面，健全法律法規，嚴格依法監管。政府層面，建立社會組織監管機制，制定各類社會組織共性的行為規則、運作規范，實行社會組織重大活動報告制度和年檢分析制度，掌握社會組織的工作動態，提高政府監管效力。社會層面，實行社會組織信息公開和評估制度，完善失信懲罰機制，強化社會監管。在組織自身，合理引導形成內部約束機制，提高其自律性。三是要聯動發展。在政府與社會組織之間，建立公共服務銜接機制，社會組織能夠及時有效承接政府轉移的公共服務職能。在行業之間，通過建立行業協會、商會等不同類型的社會組織聯合體，促進相互之間的協調指導和共同發展。在社會與社會組織之間，構建以社會組織為載體的社會力量激勵和整合機制，促進服務群眾與動員群眾的有機結合，最大限度整合全社會的人、財、物等資源，參與公共服務供給活動。

六、健全參與保障機制

民間資本進入公共服務領域是一個十分復雜的問題，涉及到政治、法律、社會等各方面的改革。相對國有企事業來說，當前民間投資主體的生存與發展環境還很困難，需要相應的保障機制。

一是建立和完善保護民間投資主體合法權益的法律體系。切實維護民間投資主體的合法經營權利，依法保護其投資項目和投資者的財產權、知識產權、自主經營權和其他合法權益。強化政府部門的法律意識，嚴格行政執法，規范管理行為，建立規范有序的市場經濟秩序，保護平等競爭，嚴禁對民營企業亂收費、亂攤派、亂檢查、亂代理、亂指定。設立民間投資投訴中心，對損害投資者利益的行為進行公開披露和處理，逐步健全民間投資投訴工作協調機制。加強對民間投資主體的法律知識普及教育，完善對民間投資主體的法律咨詢服務，建立維護民間投資主體合法權益的法律服務和法律援助體系。二是建立和健全民間投資的信息服務保障。加強民間投資信息平臺建設，及時公布公共服務領域的發展建設規劃、產業政策、行業規劃和行業發展動態，以及政府投資項目目錄和采購信息、土地招拍掛信息、財政資金扶持政策、各類辦事指南等，引導民間投資者正確判斷形勢。三是加強社會誠信保障建設。積極引導各類民間投資主體（企業）培育社會誠信意識和誠信觀念，守法經營、公平競爭、照章納稅，重質量、重信用、遵紀守法，提升企業法人人格信譽，促進企業自身誠信制度建設。督促政府有關部門加快建立非公有制企業守信激勵和失信懲戒機制。對守信企業，在集中采購、工程招投標、項目審批、資金扶持、稅收優惠、用地支持等方面優先考慮。對失信企業，在制定和執行稅費減免、貸款貼息、信用擔保、風險投資等政策時，要嚴格制裁，不予扶持。四是加強社會認同保障建設。要加大宣傳力度、創新宣傳方式、豐富宣傳內容，大力宣傳發展民間投資的積極意義，引導社會各界正確認識發展民間投資的重要作用，為民間投資發展營造良好輿論氛圍。同時，加大對優秀民營企業和民營企業家的宣傳力度，積極宣傳依法經營、誠實守信、認真履行社會責任、積極參與社會公益事業的民營企業和企業家的先進事跡，幫助優秀民營企業和企業家在公眾中樹立良好形象，增強社會公眾對民間投資的認同感。

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[責任編輯 陳丹丹]