土地財政對房地產(chǎn)市場的效應分析

摘 要：分稅制改革后，地方政府財權與事權平衡被打破，在財政壓力之下，地方政府對土地財政形成依賴，盲目開發(fā)有限的土地資源，對房地產(chǎn)市場的可持續(xù)發(fā)展帶來了嚴重沖擊。本文試圖通過分析土地財政形成原因和中國房地產(chǎn)市場的現(xiàn)狀，揭示土地財政對我國房地產(chǎn)市場的正負效應。最后得出，房地產(chǎn)市場存在的根本問題在于現(xiàn)行財政體制和地方政府對土地財政的嚴重依賴，并提出改革土地出讓制度和財政體制，建立土地出讓的綜合評價系統(tǒng)等相關改革措施，以促進土地的可持續(xù)利用和房地產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

關鍵詞：地方政府；土地財政；房地產(chǎn)

中圖分類號：F812.42 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031（2013）06-0051-03 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2013.06.11

一、引言

分稅制改革以來，土地出讓金已成為地方政府一個重要的收入來源，土地成為地方政府生財?shù)闹匾ぞ摺?010年，全國土地出讓金總額達2.7萬億元，同比增幅達70.4%，土地出讓收入在地方財政收入中占比達40%以上，其中三個城市土地出讓金收入突破1000億元①。根據(jù)30多個城市的統(tǒng)計，從獲取土地的成本到出讓土地的收益，平均是18倍[1]。“土地財政”作為一種新型的政府運行模式在全國廣泛開展[2]。土地財政主要包括四個方面的內(nèi)容：一是政府通過出讓土地獲得土地出讓金收入，二是地方通過出讓工業(yè)用地來招商引資，三是擴張城市規(guī)模以帶動房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展、促進地方稅收收入的增加，四是以土地作為抵押獲得銀行貸款。可見土地已然成為地方政府獲取財政收入的聚寶盆。地方政府盲目開發(fā)有限的土地資源，通過低價征地、高價出售，推高地價帶動房價來增加土地出讓收入、建筑業(yè)稅和房地產(chǎn)稅，對房地產(chǎn)市場的可持續(xù)發(fā)展帶來了嚴重沖擊。地方政府的土地財政對于以土地為根本的房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展和地方經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長十分不利。因此，分析地方政府的土地財政對房地產(chǎn)業(yè)的效應具有現(xiàn)實意義[3]。

近年來，房地產(chǎn)業(yè)是我國國民經(jīng)濟中最活躍的行業(yè)之一，房地產(chǎn)價格和房地產(chǎn)泡沫也是社會爭論的焦點。中國房地產(chǎn)業(yè)協(xié)會的楊慎認為，2002年“部分地區(qū)房價上漲，很大程度上與地價上升過快有關”②，比如杭州、北京、太原等地[4]。不過政府部門對此持不同看法，認為房價上漲完全是概念炒作的結果[5]。也有觀點認為房地產(chǎn)價格的攀升反映了需求空間較大，產(chǎn)生對土地的大量需求從而引發(fā)了土地價格上漲。還有比較折衷的觀點，國務院發(fā)展研究中心的陳淮認為地價的形成是土地相關利益方博弈的結果，必須與土地轉讓、土地市場化過程聯(lián)系起來。在這些討論中，基本都是個案分析和年度數(shù)據(jù)對比，尚未見到對房價和地價關系的確切回答和深層次的定性定量分析。本文試圖分析地方政府的土地財政形成原因，揭示土地財政對我國房地產(chǎn)市場的正負效應。

二、土地財政的形成原因

（一）分稅制下財政分權體系

財政分權是中央政府將財政權利和責任向下級政府轉移的系統(tǒng)制度安排。目前，中國式財政分權并不是嚴格的法律意義上的分權，而是一種“事實性分權”，即地方政府只是在財政收支方面具有事實上的部分自由處置權[5]。一方面，由于分稅制改革，地方政府缺乏穩(wěn)定的收入來源，財權縮小；另一方面城市基礎設施的建設、地方經(jīng)濟增長與就業(yè)等要靠地方政府承擔，事權范圍擴大，地方政府財權與事權的不均衡打破了地方財政收支的平衡狀態(tài)[6]。地方政府獨享收入中的各項稅費收入大多數(shù)與土地直接或間接相關，這也就導致了地方政府通過招商引資發(fā)展地方經(jīng)濟，在城鎮(zhèn)化的進程中不斷擴大城市規(guī)模，都推動了地方政府大力開發(fā)土地資源，增加了地方政府對土地的依賴性，從而催生了“土地財政”。

（二）土地出讓制度

我國的土地出讓制度主要特征：一是政府壟斷城市土地供給[7]。土地市場上只有政府是土地的收購者和供給者，地方政府是土地的雙邊壟斷者。這樣必然導致地方政府為了自身利益最大化，不可避免的易滋生浪費和腐敗。二是招標、掛牌、拍賣為主的競爭性的出讓方式，使得符合條件的多個需求者通過市場競價獲得土地使用權，市場化的參與方式促進了競爭，進而推動了地價的上漲。三是一次性繳納土地出讓金的“批租制”①。所謂“批租制”，是指開發(fā)商或土地使用者向政府一次性繳納未來若干年的土地使用權出讓金。土地出讓金是地方政府土地財政中最大的一項，促成了地方政府對土地財政依賴性。

（三）快速城鎮(zhèn)化過程

改革開放以來，中國開始了城鎮(zhèn)化過程，大量農(nóng)村人口入住城鎮(zhèn)。中共中央《關于制定第十二個五年規(guī)劃的建議》中明確指出，在未來五年，我國城市化仍將處于快速發(fā)展階段，預計2015年我國城市化率將達到53%左右②，每年城鎮(zhèn)人口將新增1700多萬。按照城鎮(zhèn)人口人均住宅面積30平方米測算，在“十二五”期間，每年僅為這1700多萬新增城鎮(zhèn)人口建設住房，就需要新增住宅建設面積5.1億平方米。而2009年城鎮(zhèn)新增住宅建設面積為8.21億平方米。如果未來五年每年城鎮(zhèn)新增住宅建設面積仍然維持在8.21億平方米，那么僅新增人口所需住宅就已經(jīng)占去了62%。這說明我國城市住宅供求處于嚴重不平衡狀態(tài)，城市住宅建設對土地的需求將長期居高不下，賣方市場也將持續(xù)。這也成為了地方政府不得不進行土地財政的外生因素。

三、地方政府土地財政對房地產(chǎn)業(yè)的效應分析

房地產(chǎn)與數(shù)十個行業(yè)密切相關，在國民經(jīng)濟中起著基礎作用和帶動作用，是國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)之一。地方政府發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)有利于帶動相關行業(yè)發(fā)展，客觀上促進了我國的經(jīng)濟發(fā)展。這是地方政府土地財政帶動房地產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展對國民經(jīng)濟所帶來的正效應。但是，地方政府對房地產(chǎn)業(yè)過度依賴，盲目開發(fā)有限的土地資源，不利于房地產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展和地方的經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長，其負效應主要有以下幾個方面：

（一）不利于房地產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展

1994年分稅制改革縮小了地方政府的財權，為了增加財政收入，緩解地方財政壓力，地方政府將目光盯向了商業(yè)用地和房地產(chǎn)開發(fā)，通過“經(jīng)營土地”帶來財源。各地政府紛紛效仿土地財政的做法，并由此逐漸在全國范圍內(nèi)掀起了房地產(chǎn)熱。但是這種一次性收取未來若干年土地出讓金的“批租制”，在土地資源有限的情況下，土地出讓收入的可持續(xù)性令人擔憂，若干年后各地方政府土地資源所剩無幾，財政收入從何而來，經(jīng)濟增長如何持續(xù)？房地產(chǎn)業(yè)如何發(fā)展？地方政府依賴土地財政，盲目發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)，拔苗助長的發(fā)展模式必然導致房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展困境[8]。這種寅吃卯糧的做法不利于土地資源的可持續(xù)利用，不利于房地產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展，更不利于各地方經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定的增長。

（二）引發(fā)了房價快速上漲

土改后“招拍掛”的出讓方式引進了市場機制，在保護國土資源、規(guī)范土地開發(fā)方面起到了至關重要的作用，是實現(xiàn)土地價值增值的最好方式。但是“招拍掛”出讓方式存在著潛在的負面影響。市場化的運作方式增強了房地產(chǎn)業(yè)的競爭，開發(fā)商取得土地的成本提高了很多倍[9]。為了獲得土地這個稀缺資源，城市中各地產(chǎn)商不惜花重金圈地，在競爭中脫穎而出的往往是那些具有寡頭壟斷優(yōu)勢的中大地產(chǎn)商。他們憑借自身的定價優(yōu)勢抬高房價，將新增加的成本部分直接轉移給消費者，從而攤薄成本[10]。另一方面，日益增高的地價影響了人們對房價的預期，刺激了房地產(chǎn)投資性需求，進一步激化了不平衡的市場供求結構，推動了房價的高漲。

（三）造成了房地產(chǎn)市場的虛假繁榮

現(xiàn)行土地制度下的土地出讓金等費用一次性收繳，再加上資源的稀缺性和土地資源的有限性，地價成不斷上漲的趨勢，客觀上又進一步刺激了房地產(chǎn)開發(fā)商囤積土地等待升值的欲望，造成了土地資源的大量閑置浪費。許多地方政府無視國家土地利用規(guī)劃和環(huán)境保護的要求，實行“項目跟著領導走、規(guī)劃跟著項目走、超越審批權限批地”的違規(guī)操作。土地資產(chǎn)成為地方政府官員大搞GDP政績工程、形象工程的資本。近些年來，一個個地王誕生，開發(fā)商大舉囤地，土地價格不斷攀升，造成了房地產(chǎn)市場的虛假繁榮。

（四）地方保障性住房土地供應困難較大

房屋價格上漲具有長期趨勢，因而為了保障部分收入較低人群住有所居，在許多發(fā)達國家，如德國、新加坡等在保障性住房建設方面格外重視。中國地方政府由于對土地財政的依賴性，為了擴大財政收益，在商業(yè)性住房的土地出讓方面占較大比例，而保障性住房需要地方政府讓渡土地出讓收益，廉租房、經(jīng)濟適用房用地往往以協(xié)議劃撥的方式供應，政府缺乏土地供應的積極性[11]。

四、結論與建議

在現(xiàn)行的財政體制和土地制度下，地方政府“土地財政”的行為對房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展和土地的可持續(xù)利用帶來了不利影響，為此，筆者提出如下建議：

（一）打破政府對土地壟斷，轉變政府職能

地方政府實行的是政府壟斷、以“招拍掛”方式為主的批租制，土地出讓金一次性收取未來若干年，并全部由地方政府獲得，這種分配方式使得地方政府獲取巨額財政收益，助長了地方政府在城市建設中的謀利沖動，不利于有效控制房價。一些發(fā)達國家較少存在類似的問題主要是因為他們實行的是土地私有制，土地直接進入市場，參與資源的優(yōu)化配置[15]。在中國人多地少和社會主義公有制的國情下，應打破地方政府對一級土地市場的壟斷，適當允許農(nóng)村集體土地進入市場，允許集體土地所有權流轉[16]。同時，轉變政府參與土地轉讓的市場化職能，建立公共財政，讓地方政府成為土地市場的監(jiān)督者和為公共品服務和宏觀調(diào)控的提供者。

（二）平衡地方政府的財權與事權，減少地方政府對土地財政的依賴

為了減少地方政府對土地財政的依賴性，應該重新界定地方政府和中央政府稅收獨享和分享部分的稅種和分配比例，將土地出讓金轉變?yōu)榈胤胶椭醒氚幢壤峙鋄17]。或者將土地出讓收入上交中央財政，由中央根據(jù)地方經(jīng)濟發(fā)展需要和規(guī)劃撥款，以減少地方政府干預土地和由土地壟斷產(chǎn)生的尋租腐敗。加快物業(yè)稅、房地產(chǎn)稅制度的改革，減少房地產(chǎn)流通中的稅種和稅負，增加對房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的課稅，使房地產(chǎn)稅成為地方政府的主體稅種，有利于地方政府獲得有保障的經(jīng)常性收入，建立與健全與事權相匹配的地方財稅體系，

（三）改“批租制”為“年租制”，逐年征用農(nóng)地

在現(xiàn)行的土地批租制下，地方政府一次性收取地租。土地使用權出讓的年限分別為：居住用地70年，工業(yè)用地50年，教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育用地50年，商業(yè)、旅游、娛樂用地40年，綜合或者其他用地50年①。這種寅吃卯糧的做法實質(zhì)上透支了未來若干年的土地出讓金收入。應該有規(guī)劃的開發(fā)土地，給后任政府預留一些發(fā)展建設資金。改革土地出讓金的一次性收取，采取逐年征收的辦法，土地出讓金根據(jù)土地的區(qū)位優(yōu)勢和使用情況來確定每年的征收數(shù)額。這樣就可以制約地方政府對土地財政的依賴，有計劃有步驟的使用稀缺資源，切實保護耕地，保障農(nóng)民的利益。

（四）建立土地出讓的綜合評價系統(tǒng)，推動土地出讓方式多樣化

政府對城市建設要有規(guī)劃性的出讓土地，對于土地的出讓，不以價格作為單一的標準，應以開發(fā)商的土地使用目的、房屋建設質(zhì)量和價格、動工時間等各個綜合性指標來評價土地，以選擇最有利于社會發(fā)展，符合建設規(guī)劃的方式出讓土地。對不同用途的土地采用不同的“招拍掛”方式，遵循“效率優(yōu)先、兼顧公平”的原則，不應片面地強調(diào)“價高者得”的標準，細化商業(yè)用地的用途，對商業(yè)、酒店、別墅、旅游等住宅用地，可以采取拍賣等價高者得的方式，對于普通住宅建設采取綜合指標招標等方式，即綜合地價、房價、面積、開發(fā)商等多指標來評定[18]。對于工業(yè)用地，應當依據(jù)國家和地方的產(chǎn)業(yè)結構（下轉第84頁）

（上接第53頁）調(diào)整指導目錄，區(qū)分鼓勵行業(yè)和限制行業(yè)降低或者提高供地門檻，并詳細列明擬建工業(yè)項目的稅收、環(huán)保等指標。

（責任編輯：張恩娟）

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