中國小額信貸和普惠金融的發展現狀及挑戰

小額信貸本質上是普惠性金融體系的理念和實踐。普惠性金融體系認同的是使所有需要金融服務的人，包括過去難以得到金融服務的更貧困和更偏遠地區的群體，都能獲得各種應有的金融服務。然而，當今傳統金融機構在不同程度上沒有意識到或做不到這一點，因此，如何轉變傳統觀念、倡導小額信貸和普惠性金融體系有重要的現實意義。

中國小額信貸仍處于初創發展期

從實踐的角度，中國當今規范的小額信貸實踐比國際先行者晚了20年。當今中國小額信貸的發展大體可分為四個階段：

第一，試點的初期階段（1994年初至1996年10月）。在這一階段，小額信貸試點是由非政府組織、社會團體，主要利用國外和自籌資金進行小范圍的公益性扶貧小額信貸試驗。這一階段的明顯特征是，在資金來源方面，主要依靠國際捐助和軟貸款，基本上沒有政府資金的介入；人們重點探索的是孟加拉“鄉村銀行”（Grameen Bank）式的小額信貸項目在中國的可行性；以半官方或民間機構進行運作，并注重項目運作的規范化。

第二，項目的擴展階段（1996年10月至2000年）。在這一階段，是由非政府組織、社會團體，主要利用國外資金繼續進行試驗，以及由政府和指定銀行（主要是農業銀行）操作，以使用銀行存款和國內扶貧資金為主，在較大范圍內推廣。上述兩大類型的項目并行發展。這一階段的明顯特征是，政府從資金、人力和組織方面積極推動，并借助小額信貸這一金融工具來實現扶貧攻堅的目標。與此同時，人們在實施第一大類型的項目時也更注意與國際規范接軌。

第三，農村正規金融機構全面介入和各類項目進入制度化建設階段（2000年至2005年）。作為正規金融機構的農村信用社，在中國人民銀行的推動下，全面試行并推廣小額信貸活動。從1999年起，中國人民銀行開始向農村信用社提供低利率的支農再貸款，同年農村信用社開始發放小額信用貸款，并于2000年開始發放農戶聯保貸款。這一階段的明顯特征是農信社作為農村正規金融機構逐步介入和快速擴展小額信貸試驗，并以主力軍的身份出現在小額信貸舞臺上。同時，上述前兩大類型的項目有了很大分化，良莠不齊。

第四，中央監管部門鼓勵民營和海外資本進入，試行商業性小額信貸機構活動（2005年至今）。2005年央行推動在欠發達中西部地區5省份開展了7個只貸不存的民營小額貸款公司的試點。2006年末銀監會出臺的放寬金融機構準入門檻的“新政”中也包括在欠發達中西部地區6省份試行村鎮銀行、農村資金互助社的內容，并于2008年起將此試驗推廣到全國31個省區市。此外，郵政儲蓄銀行被批準成立，并首先試行小額信貸業務。農業銀行改制，重新回歸“三農”金融服務市場。這一階段的明顯特征是，監管部門試圖從法規上承認和鼓勵民營和外資資金進入欠發達地區，要求新成立的郵儲銀行和金融機構重點開展農村金融服務，試圖以增量資金彌補農村地區金融供給不足和競爭不充分的問題。

大約從第二到第三階段開始，在城市地區，針對下崗失業低收入群體的城市小額擔保貸款項目也開始起步，但目前與農村小額信貸相比，規模仍較為有限。

迄今為止，中國當代小額信貸的發展已取得十分顯著的成績，但總體上仍處于初創發展期。近年來，中國政府一些小額信貸政策法規的出臺對于推動小額信貸的發展，功不可沒。然而，中國支持各類小額信貸健康發展的政策法規相對滯后，尚待健康和完善。尤其是對公益性制度主義小額信貸組織，相關主管部門至今尚未出臺具體的支持和鼓勵發展的政策法規，不能不說是一大缺陷。

普惠金融是小額信貸的發展和延伸

普惠金融體系，從狹義上說是小額信貸的發展和延伸，除了小額信貸業務，還包括對小企業的金融服務。現在中國國內很多人自認為談論的是小額信貸，實際上是在談論普惠金融。

小額信貸除了人們經常提到的提供小額存、貸、匯、保險等各種金融服務的特征和含義外，要強調小額信貸的應有之意，至少包括以下兩點：

第一，服務對象。如果把人群分為富裕、中等和貧困三類，那么小額信貸服務的應是后兩類。這兩類也是傳統金融機構不愿或不能提供金融服務的弱勢群體，這一點是當代小額信貸之所以產生的原因，也是它的出發點和落腳點。

第二，單筆貸款額度。如果按目前世界銀行有關教科書的標準或國際業內主流觀點，則單筆小額貸款的額度應不高于本國或本地區人均GDP/ GNI的2.5倍。2011年中國人均GDP為35000多元，如果按照世界銀行的標準，以2.5倍計，則不超過9萬元。不過，由于中國幅員遼闊，不同地區經濟水平存在巨大差異，所以在不同的地區小額貸款的額度應該有所區別，以上海和貴州2011年人均GDP的2.5倍來計算這兩個地區小額貸款額度的上限，可以發現最高的上海的上限可以是最低的貴州的5.5倍。

所以，小企業貸款實際上屬于普惠金融的范疇。簡單或通俗地說，普惠金融=小額信貸+小企業金融服務。而且，作為一個“體系”，普惠金融除了微觀層面的零售金融服務，還包括中觀層面（金融基礎設施和中介服務機構）和宏觀層面（政府政策法規）的支持。現在業內也有一種觀點認為，從廣義上說，普惠金融就應該是金融體系本身，因為金融體系本身具有公共產品或至少具有準公共產品性質。

普惠性金融體系框架認同的是只有將包括窮人在內的金融服務有機地融入于微觀、中觀和宏觀三個層面的金融體系，過去被排斥于金融服務之外的大規模客戶群體才能獲益。最終，這種包容性的金融體系能夠對發展中國家中的絕大多數人，包括過去難以到達的更貧困和更偏遠地區的客戶開放金融市場。在這三個層面上，中國均處于發展的初級階段，還有相當多需要改進之處。不過，應該說，已經有了一個良好的開端和正確的發展方向。

財務績效和社會績效：評價小額信貸機構的兩個底線

根據小額信貸的目的和利率水平，世界，包括中國在內的小額信貸，大體可分為兩大類：福利性小額信貸和制度性小額信貸。福利性小額信貸是一種傳統的模式，其規范的要求是追求補貼式貸款資金有效地直接借貸于窮人并使他們中的絕大多數獲益，但它不追求服務機構自身的可持續發展。

制度性（或制度主義）小額信貸是當今世界的主流觀點，它要求同時實現兩個目標：較大規模地服務于目標客戶群體并使他們中的絕大多數獲益，同時也實現服務機構自身在組織和財務上的可持續發展。而制度性小額信貸又可再分為兩個分支：公益性小額信貸和商業性小額信貸。公益性制度主義小額信貸以窮人為目標客戶，而商業性小額信貸則服務于更寬泛的目標群體，包括企業在內，而且以追求利潤為主要或重要目標。孟加拉鄉村銀行（Grameen Bank）是世界上歷史最長、規模最大、表現最出色的公益性可持續小額信貸的代表之一。而印尼國有股份制商業銀行“人民銀行農村信貸部”（BRI-UD）則是公認的商業性可持續小額信貸的代表之一。

簡言之，小額信貸的分類，無論在中國還是全球，基本上可分為三類：福利主義小貸，即既服務于弱勢群體又享受外部資助或補貼；公益性制度主義小貸，即既服務于弱勢群體，又追求機構自身自負盈虧和可持續發展；商業性小貸，即服務高于前兩者的、但傳統銀行不愿或難以服務的群體，又追求機構自身利潤最大化的小貸機構。

各種類型的小額信貸都有長處和短處，及其適用性。福利主義小額信貸的長處是對弱勢群體的即期優惠扶持十分清楚，但這種模式的缺陷主要是政府支付成本高、效率低下、易由強勢群體侵占利益、弱勢群體增加依賴、易發設租尋租、難以可持續發展。而現在，人們普遍熱衷商業性制度主義小額信貸，卻在有意無意地忽視公益性制度主義小額信貸。2010年印度安得拉邦商業性小額貸款公司所造成的印度小額信貸行業的嚴重危機是深刻的教訓。衡量和評價任何一個小額信貸機構，必須有兩個底線：財務績效和社會績效。如何吸取印度的教訓，真正關注和支持中國公益性制度主義小額信貸的生存環境和健康發展，是一個需要大力呼吁、倡導和解決的突出問題。

中國小額信貸如何可持續發展

中國小額信貸和普惠金融的可持續發展，從政府層面看，當前應注意相關主管部門間工作上的協調一致，同等重視商業性小額信貸和公益性小額信貸的發展；加大對公益性制度主義小額信貸這一“短板”的支持力度；從政策法規上鼓勵扶持各類小額信貸和小微企業金融服務的健康發展，以利推動普惠金融體系的健全發展。應從整體上考慮建設小額信貸這個行業，包括發展金融基礎設施建設和支持性中介服務提供者，例如評級機構、培訓和能力建設機構、管理信息系統和信息技術提供者、行業協會等。

從各類小額信貸機構的角度，公益性小額信貸應解決的主要問題有：法律地位、資金來源、專業素質和管理水平、政府政策支持不到位。福利性小額信貸應解決的問題是：政府資金規模的局限、很多商業銀行不夠積極、多部門間的協調、項目的可持續性。商業性小額信貸應解決的問題有：融資渠道不暢、融資比例過低、業務技術流程和產品創新不足、單筆額度過大（平均100萬元）、違規操作和道德風險（抽逃資本金、利率偏高、變相吸儲等）。商業銀行從事小額貸款業務的意愿和技能也有待提高。資金互助社應解決：治理和管理水平差、強勢群體侵占利益、不可持續或產生非法吸儲、集資，擾亂金融秩序等問題。對于“人人貸”（P2P）等民間小額借貸，則應引導、規范，揚其長、避其短，注意防止非法集資等違法行為。

今天，作為系統化和擴展化的小額信貸產業服務網絡的普惠性金融體系，仍主要面臨三個挑戰：一是為大規模群體的金融需求擴展高質量的金融服務（規模）；二是不斷拓深更貧困和更偏遠地區的客戶群體（深度）；三是降低客戶群體和金融服務提供者雙方的成本（成本效益比）。或者說，最大的挑戰也可概括為：如何實現社會業績（目標群體受益）和經濟業績（機構體系可持續發展）的雙重最佳。

可以預見，正規金融機構，包括農村信用社系統，肯定是小額信貸和普惠性金融的主力軍。但只要政策得當，再加上小額信貸業自身的努力，各種類型的小額信貸組織仍是一支重要力量，而且有各自的優勢。因此，我們應該認識到中國小額信貸和普惠金融的發展，也要遵循多層次、廣覆蓋、可持續的原則，以服務于不同層級金融市場的需求。