美國2013年移民改革法案

2013年6月27日，美國參議院以68比32的投票結果通過了S.744法案—《邊境安全、經濟機會和移民現代化法案》，即“2013年移民改革法案”（以下簡稱“法案”）。這是美國兩黨在移民改革方面取得的一項歷史性成果。該法案目前正在等待眾議院審議，如獲通過，將大大提高可以合法進入美國、暫時或永久性在美國工作的非美國公民人數，并讓許多滿足某些條件的無證移民獲得合法地位。此外，該法案還將吸引更多外來投資和投資者。

對從事專業性職業外籍人士的影響

H-1B簽證，允許企業短期雇傭外國員工從事某些涉及高度專業化知識的專業性職業，包括大多數IT職位，例如軟件工程師、程序員、系統分析員。這些職業要求雇員獲得至少一個相關學士學位。彭博的數據顯示，每年，印度公民和中國公民分別占H-1B簽證簽發量的53.52%和9.12%。目前，每年H-1B簽證基本名額上限為6.5萬個，另設2萬個名額給那些已在美國獲得碩士或更高學位的人士。由于對H-1B雇員需求較大，每年H-1B名額開放申請后很快用完。例如，今年4月，H-1B簽證的申請數量一周之內就達到了最高限額。

新法案將每年的H -1B簽證基本名額上限提高至11.5萬個，并將美國高學位者申請H-1B名額增加到2.5萬個，但高學位必須屬于科學、技術、工程和數學（STEM）專業。該法案還為H-1B簽證工人的配偶提供工作許可，但前提是H-1B簽證持有人的原籍國也給予美國人同樣的互惠待遇。例如，英國和歐洲其他一些國家屬于這個類別，但印度和中國不在其列。此外，根據目前的移民法，一旦持有H-1B簽證的人員失業，多數情況下，其相應身份即刻失效，并需離開美國。新法案規定如果H-1B簽證持有者在其入境有效期內失業，可享受60天的過渡期，如提交延期、變更或調整身份的申請，其所持H-1B簽證在申請期間，仍將被視為合法有效。

對尋求永久居民身份的合法移民的影響

要想在美國永久生活和工作，所有合法進入美國的外籍人士，均需通過親屬移民或職業移民綠卡申請程序，申請合法永久居民（LPR）身份。當前美國移民法對這兩類申請都設有年度限額，每個國家優先類別的移民限額為總配額的7%。2013財政年度，該配額是26913人。美國移民統計辦公室（Ofce of Immigration Statistics）一份報告顯示，2012年，約103萬人成為美國合法永久居民，其中有將近66%是通過親屬關系獲得永久居留權的。新的合法永久居民來源國前四名分別是墨西哥（14%）、中國（7.9%）、印度（6.4%）和菲律賓（5.6%）。由于不同國別的配額限制，在墨西哥和菲律賓的親屬移民申請、印度和中國的職業移民申請中，經常出現積壓待辦或簽證排期后退的情況。

為盡快處理移民申請中的積壓案子，新法案提議免除以下幾類職業移民申請中的年度限額：職業移民的衍生受益人；在科學、藝術、教育、商業或體育領域擁有杰出才華的外籍人士；杰出教授和科研人員；跨國公司高管和經理；在科學、技術、工程和數學領域獲得博士學位的人員；以及完成回國服務年限要求或獲得回國服務豁免的醫生。

新法案把面向全世界的職業移民簽證中的40%分配給以下人員：（1）美國雇主在科學、藝術、專業或商業領域需要的高等學位持有者，包括某些持有外國醫學學位的外籍人士；（2）在提交申請前的5年內，在認證的美國高校獲得科學、技術、工程和數學領域的碩士或以上學位，并在相關領域找到工作的外籍人士。

新法案提高了每個國家親屬移民的限額，從總配額的7%提高至15%，同時也提高了各類優先親屬的限額：例如，美國公民的未婚子女（21歲或以上）從2.34萬增至5.635萬；美國公民的已婚子女（21歲以上，31歲以下）從2.34萬增至4.025萬；合法永久居民的未婚子女從2.6266萬增至6.44萬。雖然該法案取消了多元簽證計劃（綠卡抽簽）和第4優先類親屬（美國公民的同胞兄弟姐妹），但把永久居民的配偶及未成年子女（21歲以下）重新歸類為直系親屬，不受移民簽證的配額限制。

對無證移民的影響

美國目前大約有1100萬無證移民，新法案將為符合條件的無證移民創建“注冊臨時移民”（RPI）身份，但這部分移民必須是在2011年12月30日或之前來到美國的，且一直到他們被授予RPI身份之日前均在美國連續居住。他們的犯罪記錄必須相對干凈，達到所有適用的聯邦納稅義務的要求，通過國家安全和執法等審查，方可獲得有效期為6年的簽證并可續簽。

新法案對“夢想法案”的立法也做出特殊規定。“夢想法案”允許無證兒童移民（通常被稱為“夢想者”）申請免受被驅逐出境的保護，然后再在一定條件下申請并獲得永久居留權。2012年6月15日，美國總統奧巴馬宣布“童年抵達者暫緩驅逐”（DACA）計劃。根據該計劃，奧巴馬政府停止驅逐那些符合此前“夢想法案”提出的特定條件的年輕無證移民。美國公民及移民服務局（USCIS）的數據顯示，2012年8月至2013年2月，相關部門共收到19.946萬份“童年抵達者暫緩驅逐”申請。其中，墨西哥是申請“夢想者”人數最多的來源國，韓國排在第六位。據信，因為新法案，美國71%的拉丁美洲人投票支持奧巴馬總統連任，使其得以在關鍵的幾個州勝出。

三大主要變化對外來投資的影響

第一，新法案設立了一種新的“創業簽證”或“投資簽證”（“投資于新創風險企業、創業型初創企業及技術企業”），為那些從美國投資者處吸引到閾值水平的融資、或從美國消費者處獲得闕值水平營業收入的外國企業家提供辦理臨時簽證或永久綠卡兩種選擇。如果這些企業家所創辦的企業能夠成功，并為美國工人創造就業機會，他們將有資格獲得永久居民身份，直至最終獲得美國公民身份。

在2012年一份報告中，新美國經濟伙伴關系聯合會（Partnership for a New American Economy）發現，2011年在美國新創企業中的28%，是由移民（只占美國人口的12.9%）創立的。而美國全部小企業和高科技初創公司中，每4個當中就有1個是移民企業家所創辦。財富500強企業中，超過405家由移民或其子女建立，包括通用（GE）、福特（Ford）、谷歌（Google）和雅虎（Yahoo！）等。

第二，新法案使EB-5投資移民計劃永久化。EB-5計劃是1990年由美國國會提出的，旨在借助外國投資者提供的就業機會和資本投資刺激美國經濟發展。每年，美國會向那些在新商業企業中投資達到100萬美元、為美國工人創造至少10個全職崗位的合格投資者及其直系親屬提供1萬個簽證名額。在美國相對不發達的地區，或在平均失業率至少是全國平均水平150%的地區，抑或在美國移民局（USCIS）指定的“區域中心”，投資金額只需達到50萬美元。新法案將通過對職業移民體系的總體改革，增加每年獲得簽證的投資移民人數。此外，免除對配偶及家屬的全球限額將讓每年個人移民投資者可獲得的綠卡數量達到約1.4萬張。

根據白宮（White House）的一份報告顯示，截至2012財年年底，EB-5投資為美國注入了至少68億美元的資金，并為美國工人創造了至少4.895萬個就業機會。新的改革將為美國帶來更多的外來投資，促進經濟發展并創造每年超過14萬個就業崗位。

第三，新法案對H-1B和L等臨時工作簽證做出新的限制，這可能對外國（尤其是印度）公司在美國咨詢行業的投資產生負面影響。法案要求雇主優先招聘美國員工，然后才能聘用持H-1B簽證的外國員工，并要求，如果雇傭H-1B員工達到一定數量和百分比，那么這類雇主所支付的申請費則高于其他雇主。此外，法案還強化了對撤換美國工人、新職介紹和外包的禁令，要求雇主對H-1B簽證臨時持有者支付更高工資，從而有助于防止美國工人因存在廉價勞動力而被削減工資。美國勞工部（DOL）也將設立新的程序和機制來稽查并懲罰違規者。

根據美國勞工部的數據，在十大H-1B雇主中，有四家是印度企業，即威普羅公司（Wipro）、印孚瑟斯（Infosys）、塔塔咨詢（TCS）、孟菲斯公司（Mphasis）。印度國家軟件和服務公司協會（Indian National Association of Software and Services Companies）表示，在截至2014年3月的財年中，印度將出口多達870億美元的信息技術服務。印孚瑟斯稱，其60%的收入來自美國。該法案將對這些信息技術和其它咨詢行業的外來投資產生整體影響。

對美國移民改革的影響

目前，共和黨人和民主黨人都認為美國的移民制度不夠完善，需要進行修改，但兩黨在解決這一復雜問題的方法上路徑卻不盡相同。民主黨控制下的參議院，通過了這項大規模的移民改革法案，用以解決移民改革的各方面問題。共和黨控制下的眾議院則比較保守，反對通過一個涵蓋所有方面的移民改革法案。8月，由鮑勃·古德拉特（Bob Goodlatte）（維吉尼亞州共和黨）任主席的眾議院司法委員會發布了“移民資源工具包”（Immigration Resource Kit），呼吁共和黨議員不要通過參議院的移民改革法案，而是參與制定解決特定領域具體問題的單個議案。據預計，眾議院在國會休會期結束后的10月份可能會對參議院法案采取一些行動。不管怎樣，美國的移民制度改革已在進行當中。共和黨人和民主黨人都承受著巨大壓力，他們必須推動經濟增長，并在人口不斷增長的移民人群中爭取到更多選票。從長遠看，美國移民政策將對移民越來越有利。