新制度經濟學視角：農業銀行三農金融事業部制改革成效分析

摘 要：農村金融供給不足的問題由來已久，農村信用社由于缺少有力競爭開始出現壟斷跡象。始于2008年的農業銀行三農金融事業部制改革逐漸展開并取得一定成效。本文擬從新制度經濟學的視角，對山東省濟南市農業銀行三農金融事業部改革這一事件的過程和效果進行分析，以期尋找到大型銀行支持三農發展的有效途徑。

關鍵詞：新制度經濟學；三農金融事業部；改革

中圖分類號：F830 文獻標識碼：B 文章編號：1674-2265（2013）02-0042-05

一、引言

近年來，中央和各級地方政府加大了對“三農”領域的扶持力度，以社會主義新農村建設為統領，農村基礎設施建設得到極大改善，農業綜合生產能力不斷提升，農民生活水平日益提高。然而，隨著農村地區經濟水平不斷進步，作為支持農村經濟發展重要工具的農村金融服務發展相對滯后，成為社會主義新農村建設的一塊“短板”。經過新一輪農村金融體制改革，我國農村地區基本建立了國有商業銀行、農村金融合作組織、政策性銀行和各類村鎮銀行并存的金融體系。在這些金融機構服務農村地區經濟發展的過程中，農村地區金融網點偏少、信貸資金外流、金融服務品種單一以及農民貸款需求不能有效滿足等問題逐步顯現。如何加快改善農村地區金融生態環境，充分利用金融工具杠桿作用推動農村地區經濟的進一步發展，成為金融領域關注的熱點問題。

二十世紀80年代以來，新制度經濟學被引入我國，并成為經濟學界研究體制轉軌及轉軌過程中經濟和社會問題的重要工具。新制度經濟學是應用現代微觀經濟學分析研究制度和制度變遷的產物（盧現祥，2004）。由于農村金融服務具有較為顯著的外部性效應，單純依靠市場調節無法達到均衡狀態，合理的制度設計更加凸顯其重要性。因此，學者們開始將新制度經濟學分析范式引入農村金融問題的研究框架。鄧晶和魯靖（2005）從新制度經濟學的角度對農業金融支持進行分析，認為我國農村金融支持弱化的根源是制度供給的不足，所以，政府應該在風險管理、利益補償、機構職能定位等方面提供合理的制度安排。杜彪（2007）通過分析我國農村金融制度變遷中表現出來的一系列現象，指出政府的兩個利益主體即中央政府和地方政府在農村金融制度變遷中扮演著至關重要的角色，現有農村金融制度安排主要是這兩大利益主體博弈的產物，而農戶作為利益相關者卻不能參與其中，這種不完整的利益博弈機制必然導致金融制度安排的殘缺。蔡四平等（2010）認為，我國農村經濟發展，迫切需要一種長期的契約關系組合，農業的弱質產業特性需要有效率的農村金融組織體系?，F有文獻對我國農村金融的研究主要側重于對整個農村金融體系的分析，以特定金融機構為研究對象，對農村地區提供金融服務的研究仍為空白。本文擬以濟南市轄內各縣域農業銀行三農金融事業部制改革為切入點，通過引入新制度經濟學分析范式，探尋大型國有商業銀行服務農村的有效途徑。

二、農業銀行三農金融事業部改革情況——以濟南市為例

（一）三農事業部改革前的農村金融市場

實際上，在三農金融事業部改革前的很長一段時間內，本以服務農村金融為立行初衷的農業銀行已不甘愿在農村“擺地攤”，而是在利潤導向下，試圖進城“開超市”。1996年8月，農業銀行與各地農村信用社脫離行政隸屬關系，經營重心開始逐步轉向城市。之后，農業銀行逐步調整信貸政策，把縣域支行的信貸審批權限逐步上收，信貸支持縣域和農村地區經濟發展的功能被削弱。

在此背景下，到2000年，農業銀行山東省分行（以下簡稱為“省農行”）提出業務轉型要求，將“重點行業、重點區域、重點產品和重點客戶”作為服務的主要目標，重點開發城市優良大客戶、行業壟斷性客戶、城鎮高收入群體客戶、農業產業化龍頭企業與公司客戶等。為貫徹上級行政策方針，濟南市各縣域支行經營重心開始轉移到負債業務、中間業務和清收不良貸款等方面，針對縣域和農村地區的信貸投放進一步被弱化，同時農村地區經營網點覆蓋率也逐年走低。2008年，農業銀行濟南市四家縣域機構余額存貸比僅為20.32%，貸款市場占有率9.38%，低于存款市場占有率16個百分點，大量農村地區的存款上存或外流。2008年至2010年間，濟南市轄區四縣（市）全部銀行業金融機構網點數由301個增加到306個，而同期農業銀行的網點不僅沒有增加，反而減少到33個，鄉鎮網點覆蓋率僅為36.17%，市場占有情況不容樂觀。

在農業銀行逐漸淡出縣域和農村市場的同時，農村金融市場開始呈現農村信用社一家獨大的局面。到2008年，農村信用社在濟南市四個縣域的鄉鎮網點覆蓋率達100%，存貸款市場占有率分別為34.12%和50.87%，成為服務縣域和農村地區的金融主力軍。但農村金融市場壟斷，弱勢農戶不得不接受更高的金融產品價格。當年，濟南地區農村信用社九成貸款利率上浮超過50%（見下圖）。

基于上述兩方面原因，為提升農業銀行在農村地區的金融服務水平，打破金融壟斷局面，逐步降低農村地區金融服務價格，國家和農業銀行總行都認為，有必要對農業銀行現有制度進行改革，推進在農村地區金融服務的廣度和深度，從而帶來農村金融領域更為充分的競爭。

（二）改革進程中遇到的問題與主要應對措施

2008年3月，農業銀行三農金融事業部制改革試點工作開始啟動，山東等7個省份成為首批試點地區。8月，在前期試點基礎上，人民銀行等三部委聯合出臺了三農金融事業部改革試點實施方案，并逐步深化擴大試點范圍。

作為首批試點單位，農業銀行山東省分行營業部（以下簡稱為“營業部”）開始了改革探索，然而在推進三農金融事業部改革的過程中，三個棘手問題接踵而至：人的問題、錢的問題和網點的問題。

1. 人的問題。改革伊始，營業部就遇到了該問題。按照統一部署，營業部成立了三農金融分部，設立了農村產業金融部和農戶金融部2個專職辦事機構，在三農金融分部下設信貸、風險、人力、資金、考核等5個中后臺管理中心。同時，將四個縣域支行作為三農金融分部的基本經營單元，整體納入三農金融事業分部管理，加掛了“中國農業銀行××縣三農事業部”的牌子，并將縣域支行原有的“五部一室”精簡為“五部”，并將精簡后的富余人員充實到前臺部門和營業網點，客戶經理數量因此增長近八成。然而，這一做法的直接結果是，將大量員工從管理崗位轉移至經營崗位，涉及到員工的切身利益?？h域支行領導班子和業務骨干對此次改革的認知程度參差不齊，部分員工有抵觸情緒，改革初期部分縣行的改革推進明顯緩慢。

針對上述問題，農業銀行召集相關部門進行了討論研究。農業銀行對縣域支行績效分配進行了改革，增加前臺和網點員工的績效工資，適當降低后臺人員績效工資，平衡網點員工心理，調動其工作積極性。對部分業務強化薪酬激勵，特別是針對“農戶小額貸款”，省農行給予穿透式計價，計價工資直接到員工個人，極大地調動了員工的工作積極性。在人員晉升方面，從事“三農”一線的員工優先考慮培訓、提拔。

2. 錢的問題。人的問題解決后，錢的問題又出現了。三農金融事業部改革之后，縣域機構信貸管理體制發生重大變化，信貸審批權限逐步下沉至縣域和農村地區，考核也由原來的吸取存款轉變為存貸款并重。由此帶來了信貸授權、授信、擔保和客戶準入等相關信貸業務工作量的增加，農戶貸款快速增長，貸款管理問題日漸突出。由于農戶貸款客戶數量多、額度小、居住分散，而客戶經理人員數量不足，一個客戶經理管理數百戶甚至更多貸款戶。在貸款集中到期時，有時難以做到及時催收，不良貸款有增加的趨勢。

發現了相關問題后，該行從內外部兩方面著手，化解業務結構調整帶來的困境。對于內部，提出了以下要求：端正經營思想，正確處理服務“三農”與商業運作的關系，致力于增強發展農戶貸款業務的內生動力，努力推動業務走上良性循環、可持續發展的軌道。要堅持速度、規模、質量的有機統一，走科學發展、集約經營的路子。堅持業務發展與合規管理、風險管理的有機統一，對省農行電話外呼系統發現的問題，及時進行核查，及時風險預警、強化貸后管理。通過采取責任人專職清收、聯合村委清收等措施，到2011年半年末不良貸款出現明顯下降。同時農業銀行尋求合作解決方案，在農貸業務上初步建立了與保險公司的合作關系，共擔風險。據統計，2010年底保險公司賠付金額364萬元。

3. 網點的問題。由于農村地區居民居住較為分散，單一網點提供金融服務的物理半徑較大，交易后的監督執行合約的費用相對較高。而且由于農業生產具有風險大、成本高、收益低等特點，單位信貸產品的交易成本比城市地區高120%以上。如何解決農戶金融服務需求大與網點偏少的矛盾成為改革必須面對的問題。為此，創新服務“三農”的模式成為三農事業部改革的重點內容，農業銀行推出了“惠農卡+三農金融服務站”、“自助終端+農戶”和“轉賬電話、網上銀行+個體業戶”等三種模式，化解網點不足的劣勢。

一是“惠農卡+三農金融服務站”模式。金穗惠農卡除具有一般借記卡功能外，還向持卡人提供農戶小額貸款載體、財政補貼代理等特色服務功能，并提供一定的金融服務收費減免優惠；三農金融服務站直接設進行政村，有專職經理定期或不定期進站服務。農戶無需進入網點即可辦理信貸業務。二是“自助終端+農戶”模式。在沒有銀行網點的村莊布放自助終端，開展小額現金存取款、轉賬、自助繳費等業務，為農民提供了“家門口式”服務，成為“有人值守的24小時自助銀行”。三是“轉賬電話、網上銀行+個體業戶”模式。農村地區的個體業戶匯入匯出資金頻繁，通過轉賬電話和網上銀行的操作方式，轉賬不再受時間和地點的約束，效率大為提高。農業銀行依托其服務網絡和產品優勢，以惠農卡為載體，以電子銀行為平臺，大力開展農村支付結算體系建設。截止到2010年末，濟南市轄內四個縣域三農金融事業部轉賬電話保有量5311部，同比增長29.76%。

（三）改革成效

在三農金融事業部制改革的推動下，農業銀行“三農”業務快速發展，支農能力顯著提升。截止到2010年末，濟南市四個縣域三農金融事業部存款規模103.8億元，增幅15.98%；貸款規模37.09億元，增幅61.33%，其中，涉農貸款規模24.3億元，增幅43.53%。通過提供多樣化的產品，農業銀行縣域支行的盈利能力不斷增強，實現了“服務三農”與“商業運作”的雙重目標。2010年濟南市轄內四個縣域三農金融事業部實現撥備后利潤13463萬元，同比增長58.61%。此次改革中，三農金融事業部先后推出了惠農卡、小額農戶貸款、農戶新居住房貸款、代理農村養老保險業務、代理農民發放福利補貼業務、代理新農合和新農保等十幾種惠農金融產品，農村地區金融產品多樣化需求得到有效滿足，改善了服務“三農”的金融生態環境。此外，農村金融壟斷格局被逐漸打破，農村地區偏高的金融產品價格開始松動，貸款利率平均下降30%以上。

三、農業銀行三農金融事業部制改革的制度變遷分析

（一）外部推動

農業銀行三農金融事業部制改革是在外部力量推動下啟動的。制度變遷是制度的替代、轉換與交易過程。從總體上說，制度是穩定的，表現為均衡狀態，但這一狀態并不意味著個體對現存的制度都滿意，保持現狀只是由于變革所支付的成本并不與收益相對稱。在進行三農金融事業部制改革以前的很長一段時間內，農業銀行面臨的內外部環境決定了低下的制度變遷收益；與此同時，盡管農村金融服務具有明顯的外部性，但現行制度卻沒有應有的補償機制，制度收益不足以補償其成本的支出，農村金融服務改革缺乏推動力。

按照制度變遷理論，要想使農業銀行將經營重新轉回到農村金融市場，必須加以足夠的利益驅動。2007年初，國務院為農業銀行確定了“面向三農、整體改制、商業運作、擇機上市”十六字方針，明確了農業銀行服務三農的經營方向。2010年5月，人民銀行、財政部、銀監會等部委明確了三農金融事業部政策優惠內容。對三農金融事業部制改革試點縣域支行的涉農貸款，參照享有國家對農村信用社同等的財稅政策；對試點的縣域支行，比照農村信用社收費政策，免收業務監管費和機構監管費；對試點的縣域支行，實行差別化存款準備金率。財政部、國家稅務總局2010年12月31日印發了《關于中國農業銀行深化“三農金融事業部”改革試點營業稅政策的通知》（財稅[2010]116號）。自2010年10月1日到2011年9月30日，縣域支行的涉農貸款利息收入按3%征收營業稅。以濟南市為例，2010年共免征農戶小額貸款利息收入營業稅196.49萬元，免征所得稅金額107萬元，監管費減免10.02萬元。通過一系列優惠政策的實施，農業銀行在農村地區金融服務外部性得到補償，服務“三農”的積極性逐漸提升，三農事業部改革的補償性激勵因素具備了。

一旦在現有的制度框架下，由外部性、規模經濟、風險和交易費用等引起收入的增加不能實現時，一種新制度的創新也可能應運而生，并使這些潛在的收入增加成為可能。貸款利息是銀行收益的主要來源，如果貸款利率能夠有所提高，收益也會有明顯增加。從2004年10月份起，金融機構（城鄉信用社除外）貸款利率不再設定上限。商業銀行貸款和政策性銀行按商業化管理的貸款，其利率不再實行上限管理。這意味著農業銀行可以根據經營的需要和信貸需求方的風險情況，靈活調整利率價格，以覆蓋金融風險。制度變遷的預期收入超過預期成本，改革的制度性激勵因素具備了。據不完全統計，到2010年底，濟南市三農事業部貸款利率平均上浮30%—40%，雖然大大低于農村信用社的利率水平，但收益水平仍明顯提高，存貸利差由2009的4.14%增長到2010的5.17%，在一定程度上彌補了貸款風險造成的損失。利率定價權的放開在很大程度上保證了基層行的利益，使其對開展涉農業務產生內在的動力，強化了商業運作機制。

（二）內部優化

農業銀行三農事業部作為具有有限理性的經濟人，講求的是風險和效益的統一。外部政策的變化提供了有利的條件，但還要依靠微觀的實施策略，如何保持既定成本條件下的風險可控性，是三農事業部改革面臨的重要問題。交易成本可理解為達成和實現交易而發生的費用，它作為處理人與人之間的交易關系的耗費，存在于交易關系的各個方面，既不可避免，又是社會財富和資源的一種浪費。在新制度經濟學的分析框架中，交易費用是制度變遷的核心，而交易方式和制度變化也會影響交易費用。

三農事業部改革過程中，如何降低農業銀行與農戶間的交易費用成為關鍵。按照制度變遷理論和交易成本經濟學的解釋，制度的選擇及變遷都取決于交易費用的比較。由于農業銀行與農戶間的交易十分頻繁，降低成本最主要的手段就是實現交易的標準化。與農村信用社相比，原來農業銀行在縣域和農村地區的本地化水平較低，在提供信貸資金時需要花費更多的信息搜尋費用。改革后，營業部將地方政府確定的342個農村信用村作為小額信貸投放的重點。通過銀政合作，由政府部門牽頭和村委會協助，與誠信評議小組聯合對村民進行信用評定，按照不同信用級別確定授信額度發放惠農卡。農戶在滿足條件的情況下，可采用保證、抵押、質押、農戶聯保等多種方式申請貸款。這樣，農業銀行減少了信息不對稱問題，最大程度上降低了對村民信用評定的偏差，避免了單家單戶的調查和審批帶來的交易成本。降低交易成本意味著社會效率的提高，由此產生更大的社會福利，銀行及農戶同時享受到了交易成本降低帶來的福利增進。

交易費用的各項內容和大小各異，各種組織和契約的出現和變化都可以視為在交易費用約束下的選擇結果。制度設計的基本目標就是降低交易成本，農業生產的時節性很強，資金需求具有短、急、小的特點，為獲得競爭優勢，在農業銀行鄉鎮網點覆蓋率水平較低的現實情況下，制度選擇上必須依靠現代化的支付手段減少農戶在辦理業務時承擔的額外交通費用和時間成本。通過發放惠農卡，農民可以隨時在金融服務站通過自助設備完成存取款、貸款、轉賬等業務，或通過POS機和轉賬電話等工具足不出戶就完成資金的流轉。據統計，到2010年底通過惠農卡得到貸款的農戶數2.3萬戶。同時，對暫時不能實現網點覆蓋的鄉鎮，通過派駐三農服務流動車輛縮短農業銀行在農村地區的服務半徑，促進了小額農戶貸款的發展，貸款余額達7.13億元，是2009年的1.6倍。

四、相關結論及建議

通過此次三農金融事業部制改革，縣域農業銀行在農村地區金融服務的經營決策權進一步增加，各類交易費用和組織成本也明顯降低。多種金融產品和服務的推出，使得農村地區居民對信貸資金和金融服務的需求得到改善。改革對整個農村金融體系也具有極強的外部效應，對于推動社會主義新農村建設提供了重要的金融支持?！叭r”金融市場的制度供給不足和制度需求過剩之間的矛盾得到緩解，服務“三農”的外部性問題得到初步解決。改革初顯成效，得益于國家財稅、金融宏觀政策的支持與傾斜，得益于其自身信貸流程改革，以及推進現代化支付等因素。

要繼續推動改革，實現徹底的制度變遷，我們認為，要繼續完善三農金融事業部制改革的制度設計，以三農為著力點，擴大受惠面。建立與地方政府組織長期的合作關系，通過多種形式的利益機制，促使地方政府組織配合農業銀行加強貸前、貸中、貸后管理。要堅持交易標準化的原則，將先進技術與信息透明化結合，進一步降低農業銀行和農民間的交易費用，實現風險和效益的平衡。通過商業化的運作，實現對農村金融服務的可持續性。要明晰農業銀行在農村地區金融服務的定位；進一步細分縣域和農村金融市場，開展差異化經營。政府部門應注重各種政策的搭配協調，繼續采取有效措施，鼓勵商業化保險進入農村金融市場，加強與三農事業部改革的對接，強化風險分散機制，促進農村地區金融體系的不斷完善。

參考文獻：

[1]鄧晶，魯靖.從制度經濟學的視角看農業金融支持的弱化[J].金融與經濟，2005，（6）.

[2雨門.混合式事業部制與農行縣域業務管理[J].農村金融研究，2007，（2）.

[3]盧現祥.新制度經濟學[M].武漢：武漢大學出版社，2011.

（責任編輯 劉西順；校對 XS）