高校全面預算管理模式應用的構想

摘 要：文章針對現階段高等學校預算管理過程中普遍存在的編制、執行、分析等方面問題，借鑒全面預算管理在企業中運用的方法和經驗，闡述了全面預算管理引入高等學校管理的內涵及職能，通過深入分析現階段高等學校預算管理現狀及存在問題，對預算工作中的難點提出了進一步深化全面預算管理的幾點構想。

關鍵詞：高校 全面預算管理 應用 構想

中圖分類號：G640 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2013）05-144-02

我國教育制度改革使高等教育從“精英型”向“大眾化”轉變，高等學校資金運行規模不斷擴大。值得注意的是，公辦高等學校法人治理結構尚不完善，在管理上存在類似于國有企業存在的問題：所有者管理缺位、產權主體虛置，經營者與所有者在某種程度上的錯位，造成委托代理效率低下等問題，導致了預算的“軟約束”，從而造成預算資金的浪費，影響學校的資源配置和辦學質量效益。所以，如何統籌安排高校的業務、籌資、資金營運等各項活動，綜合調配人力、財力、物力等各項資源，使高等學校預算執行能夠同戰略規劃有機結合，最大程度上提高資金使用效率，推行全面預算管理是現階段廣為關注的問題。

一、全面預算管理引入高校的內涵及職能概述

高校全面預算管理的內涵可以概括為：高校根據自身制定的事業發展規劃及任務，對未來某一特定期間的財務收支和各項資源配置運用貨幣化的手段進行計劃，通過對年度預算執行過程進行管控，綜合運用計劃、監控、分析等方法，逐層分解、分級落實預算任務，最終實現預算既定目標乃至戰略目標的行為。全面預算一般包括三個層級的預算：

1.單位總預算。總預算是高等學校所屬各部門預算和學校專項預算的集合，反映學校一定時期內資金運行整體的收入、支出安排情況，是高校年度資金運行的總“指揮棒”。

2.所屬部門預算。高等學校所屬的各二級部門，包括各學院、系、機關部（處）室、教學輔助機構、校辦產業等部門，均要在學校總預算的指導下，結合自身實際情況，對相應的工資、離退休金、獎助學金、教學培訓業務、公務運行、科研等項目的收支進行合理規劃安排，這部分預算是全面預算管理體系中最基礎的部分，預算切塊的合理性以及編制的準確性直接決定總預算執行效率。

3.專項經費預算。專項經費預算因校而異，主要是服務于學校事業發展的各項事業費、科研經費的預算。部屬院校每年預算中的“985專項”、“211工程專項”、“優勢學科創新平臺”以及各種縱向科研經費等都可列入專項經費預算。專項經費預算是學校總預算的補充，是全面預算管理體系的重要組成部分。

全面預算管理綜合反映學校規模和事業發展，概括起來，其職能主要有：

1.制定階段性目標。高校的年度乃至中長期規劃，為全面預算的編制確定了總體目標，要對總體目標進行層層分解，各部門和二級單位在明確具體目標后，將預算規劃目標做為執行預算的行動綱領。在階段性目標的統領下，部門間消除界限、通力配合，直至達到總預算控制的各項任務要求。

2.對部門經濟活動有效控制。高校全面預算管理要抓好事前、事中、事后三個控制環節。編制是基礎、執行是關鍵、預算的差異分析與考核是保障。過程中監控，往往能夠及時發現部門執行預算偏差的原因，從而督促所屬部門及時采取措施予以改進，發揮全面預算控制對日常工作的管理控制作用。同時，事后的考核可以客觀地評價所屬部門的業績，通過獎懲措施進一步提高工作質量和效率。

3.對部門工作的統籌協調。全面預算管理是系統工程，高校在制定預算總體目標的同時，應充分結合所處內外部環境、結合自身擁有各項資源狀況，從長遠發展的角度對其進行優化配置。全面預算的職能就是統領各部門從全局利益出發，用預算控制的手段，增強所屬部門的大局意識，使其明確各自定位、加強相互聯動、確保階段性預算控制目標的實現。

二、當前高校預算管理現狀及存在問題分析

1.預算編制環節問題突出。首先，不能以發展、連續的眼光完成預算的編制。由于受舊的預算模式影響，高校的預算編制不能站在事業規劃的高度，前瞻性不足。高校預算的編制往往以年度為期間，結合上年的情況進行簡單修訂，簡單的預計增加數并不能客觀反映學校年度規劃收支情況，且收支預算沒有圍繞學校中長期規劃編制，僅憑經驗進行調整不僅使預算缺乏科學性，而且會造成預算與實際執行的巨大偏差，失去預算控制的意義，資金供求勢必難以同步反映學校事業發展實際。

其次，高校普遍存在預算口徑不一、編制較粗、不具體的問題。目前，各高校在預算編制涵蓋范圍、組成內容細分等方面口徑不同。特別是當前普遍實行政府收支分類改革和國庫集中支付后，針對各預算項目不能分別按實際要求具體到“類”、“款”、“項”級，預算編制不細化，在很大程度上影響到對預算工作的監督和評價。

2.預算控制弱化。現階段許多高校尚未建立起健全的預算管理制度，有的雖已建立預算管理制度但仍缺乏完善的預算控制系統，預算的實施重“執行”、輕“控制”。高校各項資金年度收支隨意性較大、更改頻繁。高校缺乏統一的資金計劃安排，資金流向與控制脫節、使用較為混亂、甚至體外循環嚴重，預算執行過程中受各種因素的影響使高校難以對變化及時反映。事中控制的不力直接影響預算執行效果的評價和監督，高校“全口徑預算”的特征難以體現。

3.預算下達與執行脫節。值得注意的是，目前絕大多數高校仍是在5、6月下達年度預算指標，預算“一上”、“二上”的編報一般在7月、11月，而預算年度考核往往從年初開始，預算下達的滯后使預算難以發揮事前和事后控制的作用，預算編制與下達執行嚴重脫節。

三、規范高校全面預算管理運行機制應注意的三個問題

1.預算管理業務內容的細化。高校全面預算管理涉及教學、科研、日常行政管理、工程建設、產業經營等方方面面，要進一步細化這些職能部門的任務分工，做到預算任務分解明確，預算執行責任清晰。關于預算業務的具體分配，高校可結合自身實際予以劃分，具體見表1。

2.預算管理組織體系的梳理。高等學校要有效實施全面預算管理，就必須對預算管理組織體系進行科學設置，并對各層級關系進行全面梳理，從而提高預算執行效率。高校要形成組織體系覆蓋全面、自下而上層級清晰的組織結構體系。學校的決策議事機構統領全面預算，預算管理委員會負責預算編制、下達、執行的全面實施，審計委員會監督全面預算的執行，充分發揮其控制的作用。預算管理委員會下設預算工作、業績考核、審計三個辦公室，再由預算工作辦公室具體協調各學院、部處室及附屬機構的預算編制、執行。全面預算管理組織機構如圖1。

3.預算管理實施流程的優化。全面預算管理在做好任務分工細化、組織體系梳理的基礎上，要進一步優化其實施的流程。概括地講，高校全面預算管理主要包括以下5個環節：全面預算的編制、全面預算的審批、全面預算的下達與執行、預算差異的分析與調整以及預算的考核評價，以上各環節環環相扣、依次遞進，形成一個閉合的預算控制體系。編制審批環節是基礎、下達執行環節是關鍵，差異分析調整可以確保預算執行的靈活性，考核與評價是保障，通過考核評價結果可以使執行部門明確預算執行存在的問題及差距，督促其及時作出調整。預算管理實施流程如圖2。

現階段高校預算的編制普遍采用“零基”、“增量”和“滾動”預算相結合的方式，在遵循“量入為出、收支平衡”的原則下，還要兼顧“統籌安排、保證重點”，從學校事業發展的實際出發，尋求學校發展需求同自身財力相匹配的平衡點。預算的編制下達要執行嚴格的審批程序。全面預算管理不僅僅是簡單將學校各部門、各項業務納入到體系當中，重要的是執行的過程要強調控制、監督，確保預定預算目標的實現。當然，預算執行差異在所難免，對差異及時作出調整是預算控制科學性的直接體現。

與此同時，學校圍繞預算的執行也應該制定科學合理的考核評價制度。各預算職能部門的編報執行、控制預算等情況可直接納入考評體系，學校可以通過一系列的獎懲措施激勵各預算部門及參與人員，從而不斷提高預算執行效率。

四、新形勢下高校全面預算管理工作的幾點構想

1.要切合高校發展規劃。當前國家制定了中長期教育改革和發展規劃綱要，各高校相應制定了自身的中長期發展規劃，學校的全面預算工作要切實圍繞自身事業發展規劃展開，預算工作的每個環節不能脫離既定的發展目標，學校要設置專門的預算管理常設機構，學校的短期預算的規劃均要充分考慮發展總目標，即年度預算資金安排應松弛有度，同高校遞進式發展保持步調一致。

2.要轉變預算管理工作觀念。高等教育的繁榮發展給高校帶來機遇，高校作為龐大的法人經濟體也必須在預算管理觀念上與時俱進。過去預算“局部代表整體”、“內緊外松”、“定額加增量”的預算觀念，應積極向“大收大支大結余”方向轉變，高校預算管理工作應更加突出法人意識，將預算內、預算外資金統籌考慮。

3.要運用現代化的方法和手段。高校全面預算不僅要在編制方法上，而且要在編制程序、定額標準、預算調整等環節采用現代化的信息處理手段，通過強大的計算機信息系統管理預算編制、執行、調整、考評各環節工作，避免憑經驗和手工造成的預算差錯的發生。

4.提高預算管理人員素質。全面預算管理的復雜性決定了必須強化“人本位”的思想。預算管理工作決定性要素是實施預算的每個個體，預算工作的質量取決于人。所以，高校不僅要在全面預算工作中突出“人人參與、責任到人”，更要“以人為本，著力培養人”。眾所周知，目前高校的預算工作主要由財務人員參與，財務人員自身預算專業知識的缺乏和專業性直接影響到預算工作的效率。所以，必須加強對財務人員的專業技能培訓，提升預算參與人員的預算工作水平。

全面預算管理是現階段高校事業發展面臨的新課題，也是高等學校事業發展的戰略目標得以實現的重要保障。全面預算管理體系的建立健全必將為高校改革的繼續深入注入新的活力。

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（作者單位：中國礦業大學 北京 100083）（責編：李雪）