以橋頭堡戰略推動云南沿邊開放跨越式發展的思考

摘 要：云南沿邊開放20年取得不少成效：對外經濟發展建立了堅實基礎、跨境合作機制和平臺逐步構建、連接東南亞的大通道初具雛形、“貿易興邊”效果顯著。但由于發展起點低、缺少產業基礎、原有的沿邊開放政策優勢逐漸弱化、基礎設施建設滯后等原因，導致云南沿邊開放存在外貿方式單一和貿易依存度較低、通道和口岸的物資承載能力及商品過境能力較差、沿邊開放未從鄰國走向印度洋的更大領域、未能充分利用外部市場和資源等問題。面對橋頭堡戰略的重大機遇，云南應充分發揮“橋頭堡建設部際聯席會議制度”的組織協調作用，加快產業體系建設、完善跨境合作機制和平臺、改善基礎設施建設，推動云南沿邊開放跨越式發展。

關鍵詞：云南 沿邊開放 橋頭堡戰略

中圖分類號：F127

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2013）05-182-03

云南省位于我國西南邊陲，與老撾、緬甸、越南三國直接接壤，邊境線長4060公里，是我國毗鄰周邊國家最多、邊境線最長的沿邊省份，也是我國唯一能從陸路通道到達東南亞、南亞及印度洋沿岸的省份。云南省17個州（市）中有8個屬邊境地區，共有25個邊境縣（市）；16個少數民族跨境而居，他們與鄰國邊境居民語言文化相通、風俗習慣相近，交往歷史悠久。獨特的地緣優勢使云南成為我國內陸地區對外交往的重要門戶。

1992年，國務院批準云南省省會昆明為內陸開放城市，實行沿海開放城市的政策；批準瑞麗市、畹町市和河口縣為沿邊開放城市，并在這三個縣（市）設立了國家級邊境經濟合作區。自此，云南走上了沿邊開放的發展道路。

一、云南沿邊開放的主要成效

沿邊開放20多年來，云南邊積極拓展與東南亞、南亞的合作領域，取得顯著成效：

（一）對外經濟發展建立了堅實基礎

目前，云南與周邊國家在農業、交通、能源、通信、金融、人力資源開發、旅游和環境保護等領域的合作不斷加深，并同120多個國家和地區建立了經貿關系，對外貿易發展迅速，對外經濟技術合作及“走出去”步子越來越穩。

1.對外貿易快速增長。據昆明海關統計，2012年，云南省外貿進出口總額達到210億美元，同比增長31%，增幅位列全國第5位；云南對東盟外貿進出口額67.6億美元，較上年同期增長13.6%，占同期云南外貿總額32.2%。

2.利用外資實現跨越。2006年以來，云南省外資引進呈現一年邁上一個臺階，一年實現一次跨越的發展勢頭。2012年云南省實際利用外資21.89億元，同比增長26%，高于全國平均增速。外資投資主體進一步多元化，擴大到泰國、荷蘭、加拿大等國家和地區；外商投資不僅涉及煙草、旅游、制藥等傳統領域，還擴展到市政設施建設、金融服務、農業、房地產業等領域。外來投資對全省財稅增收、擴大就業、經濟增長的貢獻率日益提高。

3.“走出去”戰略取得突破。2011年，云南省新簽對外承包工程項目47個，新增合同額11.2億美元，同比增長15.44%；完成營業額11.4億美元，同比增長16.3%。云南省對外直接投資規模也呈快速增長趨勢。2011年實際對外直接投資5.7億美元，同比增長20.4%，位列全國第10位、位列西部和沿邊省份第1位。截至2012年9月底，云南省境外投資企業達385家，在28個國家和地區設立企業開展投資業務，對外實際投資累計達24.4億美元，位列西部地區前茅。

（二）跨境合作機制和平臺逐步鞏固

沿邊開放以來，云南省積極參與中國—東盟自由貿易區、大湄公河次區域合作、孟中印緬區域經濟合作、“黃金四角”經濟合作等次區域合作機制的建設；推動建立了云南—泰北、云南—老北合作工作組、“昆明—河內—海防—老街—廣寧”經濟走廊和云南省與越南北部河江、老街、萊州、奠邊4省聯合工作組機制等多個雙邊合作機制的建設。此外，還搭建了“中國昆明進出口商品交易會”、“昆明國際旅交會”、中國—南亞國家商品展”、中越、中老、中緬邊交會、“滇池泛亞合作”系列高峰會、滇緬經貿合作論壇、湄公學院、GMS經濟走廊論壇等多個合作交流平臺；推動了柬埔寨、老撾、馬來西亞、緬甸、泰國、越南等東盟六國在昆明設立總領事館；全省對外友好城市48對，結好的國家遍及五大洲。次區域、雙邊合作機制的建設、多層次合作平臺的搭建，使云南融入全球經濟和區域經濟合作交流的程度和廣度明顯增強。

（三）連接東南亞的大通道初具雛形

目前，由公路、航空、鐵路、水運等構成的、云南省連接東南亞的國際大通道基本打通。公路方面，截至2011年底，云南省公路通車里程21.45萬公里，居全國第三；其中，高速公路通車里程2607公里，居西部第一。建成或在建通向鄰省、輻射全國的干線公路7條，通往越南、老撾、緬甸和經老撾到泰國的4條國際大通道的中國境內段已逐步改建成高等級公路，并開通中越、中老國際公路運輸線路16條。航空方面，全省共有12個民用機場，列居全國第2位；開通國內航線159條，國際航線27條；面向東南亞、南亞、西亞，聯接歐洲、亞洲、非洲的中國西南門戶國際樞紐機場——昆明長水國際機場已經投入運營，基本形成以昆明為基地、輻射全國和東南亞各國的航線網絡。鐵路方面，鐵路運營里程達到2504公里，電氣化率55.3%；連接東南亞各國與歐亞大陸的泛亞鐵路中國境內段的修建進展順利。水路方面，瀾滄江—湄公河國際航運通道已于2001年正式通航，這是中國進入東南亞或借東南亞港口進入印度洋沿岸地區最便捷的通道。

此外，全省擁有邊境口岸23個，其中國家一類口岸16個，二類口岸7個，邊境通道90多條，是我國對東南亞、南亞口岸通道最為密集的地區，同時也是我國對東南亞進出境人員和車輛最多、口岸貨物吞吐量最大的內陸地區。

（四）“貿易興邊”效果顯著

隨著沿邊開放的推進，云南具有獨特地緣優勢和良好發展基礎的邊境貿易持續增長。2011年，云南省實現邊境貿易進出口20億美元，同比增長15.8%；邊境貿易進出口總額在全省外貿進出口總額中的比重為12.5%。

邊境貿易不僅是云南省與周邊國家開展對外貿易的重要方式，更是推動云南邊境地區經濟社會發展的重要因素。邊境貿易帶來了大量人流、物流、資金流、信息流，活躍了市場，促進了交通運輸、餐飲服務、通訊、旅游、建筑等產業的蓬勃發展，同時還為邊民帶去更多的就業機會及經濟收入，加快了沿邊地區農民脫貧致富的進程。此外，邊境貿易還為沿邊地區地方財政收入作出了重要貢獻。例如，2009年德宏州邊貿企業上繳稅收3.1億元，占地方財政收入的18%；保山市騰沖縣邊貿稅收占財政收入的25%；河口縣邊貿稅收占地方財政收入的35%以上。

二、云南沿邊開放中存在的問題

20年來，云南沿邊開放取得了顯著成效，為云南邊境地區的發展帶來了巨大轉機，但沿邊開放的成效與良好的區位優勢相比還存在一定差距，還急需解決以下方面的問題：

（一）對外貿易方式單一，貿易依存度較低

云南省對外貿易還處于低端的初級貿易狀態，主要為一般貿易，服務貿易、技術貿易、加工貿易等貿易形式所占比重較小。以2012年為例，云南省一般貿易進出口額為112.8億美元，占外貿進出口總額的比重達53.7%。

此外，云南對外貿易多為代理進出口，出口產品主要來自重慶、廣東、浙江、江蘇等省市，云南沿邊城市大多只是這些內地省市的中轉站，僅起著產品粗加工、提供通道的作用。這樣，較短的產業鏈導致云南對外貿易依存度較低。例如，2011年云南省外貿依存度僅為11.6%左右，其中出口貿易依存度為6.9%，遠遠低于全國49.0%和25.6%的水平，與沿海地區相比差距更大。較低的外貿依存度，尤其是較低的出口貿易依存度，一方面反映出云南產品的國際市場競爭力弱，另一方面也反映出對外貿易對云南經濟的拉動明顯不足。

（二）通道和口岸的物資承載能力及商品過境能力較差

云南沒有出海口，90%的貨物運輸量不得不依靠陸路。但是，由于鐵路建設滯后，出省的貴昆、內昆、成昆和南昆鐵路均為單線鐵路，運輸能力不足需求量的20%。而云南公路等級較低、通達能力差，加上出境通道國內國外建設不同步導致境內路段等級較高，境外路段等級低，通道通而不暢，運輸效率低下，能力不足。

云南口岸基礎設施建設也相對滯后。除瑞麗、河口、景洪等幾大口岸外，大部分口岸的倉儲裝卸能力低，服務不配套，功能單一，通關能力弱，僅能承擔基本轉運的通關過境功能，倉儲、物流和加工等方面的功能無法完全發揮。

此外，由于交通運輸便利化問題尚未解決，貿易通道的效益遠未得到發揮。例如，由于我國與相鄰國家在海關制度、檢驗檢疫要求、運輸物流標準等方面差距較大，縱跨中、老、泰三國的昆曼公路尚不能讓三國車輛共同通行，加上中國、老撾貨車運載標準不統一，造成運輸費用增加，物流成本較高等問題。

（三）沿邊開放還未從鄰國走向印度洋的更大領域

云南對外經濟合作大多集中在東盟十國，東盟十國中又以接壤的緬甸、老撾、越南三國為主，與其他國家的交往相對較少。例如，2009年，云南境外實際投資金額中，排名前三位的是老撾、緬甸、越南，這三國的投資額占云南省全部境外投資額的75.12%；云南與老撾、緬甸、越南的貿易額占全省對外貿易額的27%。這表明云南的沿邊開放還未能從鄰國走向印度洋的更大領域，西南窗口作用未能充分發揮，云南的地緣優勢尚未轉化為開放優勢。

（四）沿邊開放未能充分利用外部市場和資源

沿邊開放以來，云南對外經濟合作發展迅速，但總體而言，云南企業“走出去”的規模還不大，仍處于起步階段。截至2011年12月底，云南省對外實際投資累計18.6億美元，僅占全國對外實際投資累計額的0.58%，企業“走出去”與云南沿邊開放的要求還有很大差距。此外，由于云南地處內陸，陸路物流成本較高，對“兩頭在外”加工貿易型外資企業的吸引力有限，因而云南省利用外資的總量也較小，實際利用外資占全國比重僅為1.5%；對外貿易出超年年擴大，出口與進口的比例從2006年的1.2∶1，擴大為2011年的1.4∶1。反映了云南沿邊開放未能真正實現“兩個市場，兩種資源”的利用，特別是未能充分利用國際市場和國外資源。

三、導致云南沿邊開放未能持續快速推進的原因分析

通過以上分析看到，20年來，云南沿邊開放取得了巨大成效，但同時云南區位優勢、資源優勢并未能轉化為開放優勢，云南沿邊開放未能持續快速推進。究其原因，主要有以下幾個方面：

（一）發展起點低、基礎薄弱

云南省8個邊境州市都是少數民族聚集區和貧困欠發達地區，人均GDP在我國7個沿邊省區中是最低的；云南25個邊境縣市中有17個是國家級貧困縣，人均GDP只有全省平均水平的65.8%，工業化率比全省低12.7個百分點，農民人均收入比全省低838元。自身經濟基礎薄弱，缺乏支柱產業，市場化程度較低，經濟活動成本高，沿邊開放推進存在較突出的制約因素。

（二）缺少沿邊開放的產業基礎

云南產業發展滯后，大多處于產業鏈的低端。支柱產業多為資源開發型產業，只有上游的原料生產和初加工產業，而缺失下游產業鏈的深加工和附加產業，整個產業鏈沒有得到延伸。加上科技創新能力不足，缺乏技術和資本優勢，豐富的資源優勢沒有形成產業優勢，從而導致云南省對外貿易、“引進來”和“走出去”缺少產業支撐，沿邊開放的持續推進受制于產業發展水平。

（三）原有的沿邊開放政策優勢逐漸弱化

20世紀90年代初期，我國政府在開放沿邊城市的同時，還制定了包括土地、項目審批、貼息貸款、稅收優惠、財政定額返還等一系列沿邊開放扶持政策。之后，從全局考慮，國家對我國貿易政策和管理辦法進行了調整，取消了多種進出口商品優惠政策，這一舉措導致原有的沿邊開放優惠政策收縮，沿邊地區的貿易優勢逐步減弱，甚至不復存在，從而使得云南沿邊開發的持續快速推進受阻。例如，1996年，我國將邊境貿易納入大貿管理，大大增加了邊境貿易進口成本，加上受進出口商品許可證、配額管制，使云南邊境貿易嚴重受挫；2008年，國家大幅度調高部分資源性產品的出口關稅稅率，使云南省有色金屬和化工等支柱產業的出口受到影響：2008年云南加工貿易進出口額僅為5億美元，較上年大幅下降56.1%。此外，2010年中國—東盟自由貿易區零關稅時代開啟后，相比自貿區，云南邊貿既有的政策優勢也逐漸喪失。

（四）基礎設施建設滯后的瓶頸制約

云南沿邊開放發展中，資金投入不足和基礎設施的瓶頸制約尚未根本破除。云南的口岸大多處在邊疆地區，除瑞麗、景洪、河口等幾個大的口岸外，基礎設施建設滯后，未能實現區位優勢轉化為經濟發展優勢，有其位而無其勢，有其名而未得其利，一定程度上抑制了云南沿邊開放的進程。

（五）周邊國家和國際市場等外部因素的影響

對外合作受世界經濟的傳導影響十分明顯。2008年以來的全球性金融危機，使云南沿邊開放的外部環境變得更加復雜和惡劣。例如，受金融危機影響，云南省主要出口產品，如有色金屬錫、鉛、白銀等商品需求萎縮，國際市場價格大幅下挫，致使云南邊境貿易成交額增長減緩，2009年邊境貿易額為12.61億美元，僅比2008年增加4.2個百分點。

此外，由于云南周邊的緬甸、老撾經濟欠發達，市場發育程度低，貿易體制不完善，基礎設施落后，一定程度上增加了云南沿邊地區擴大開放的成本和難度；加上周邊國家的局勢和政策導向存在的不確定因素較多，增加了云南與這些國家合作的風險，影響了云南沿邊開放的成效。

四、以橋頭堡戰略推動云南沿邊開放跨越式發展的對策建議

新時期，云南在沿邊開放中的重要地位越來越受到國家的重視。2011年5月6日，國務院《關于支持云南省加快建設面向西南開放重要橋頭堡的意見》正式出臺，提出了把云南建設成為中國面向西南開放的重要橋頭堡的戰略構想，云南重新站在了國家對外開放的最前沿。抓住橋頭堡戰略這一重大機遇，全面提升云南沿邊開放質量和水平，對推動云南沿邊開放跨越式發展具有重大意義。

（一）充分發揮“橋頭堡建設部際聯席會議制度”的組織協調作用

機制建設是推動沿邊開放最重要的基礎性和戰略性工作，是云南沿邊開放必須首先要解決的環節。日前，由國家發展改革委員會牽頭，外交部、教育部、科技部等44個國家有關部門和云南省人民政府參加的“橋頭堡建設部際聯席會議制度”（以下簡稱“部際聯席會議”）已正式啟動。

“部際聯席會議”是國家層面的橋頭堡建設組織協調支撐機制。各成員單位應密切配合，形成合力，高效務實地協調解決云南橋頭堡建設中在政策落實、項目安排、體制機制創新以及外事等方面需要中央政府予以支持和解決的問題。各成員單位應從各自職能職責出發，充分考慮云南省在橋頭堡建設中先行先試的現實需要，實化支持橋頭堡建設的相關政策，明確沿邊開放的政策取向。云南省也要采取切實有力的措施做好與國家相關部門的溝通銜接，推動國家對各項優惠政策進一步細化；細化相關政策的實施方案，加大政策落實和項目實施的力度。

（二）加快產業體系建設，提供強有力的產業支撐

在沿邊開放進程中如果沒有相應的產業體系，那么云南就只會是一個過道或驛站，實現不了經濟跨越發展的目標。因而產業培育是云南沿邊開放最核心、最關鍵的環節之一。

應以橋頭堡戰略為契機，發揮云南的資源稟賦優勢和地理區位優勢，加快沿邊特色優勢產業體系建設，形成具有云南特色、結構合理、定位清晰、功能突出的現代產業格局。應加快改造煙草、礦冶、精密數控機床等傳統優勢產業，發展資源深加工產業、延伸其產業鏈，積極承接產業轉移；發揮生物多樣性和種質資源庫的優勢，發展生物醫藥、生物技術服務產業等戰略性新興產業，培育新的增長點；建設優勢特色農產品生產加工基地和流通中心，培育特色農業；探索在周邊國家建設農業科技示范基地，加強境外農業技術指導和培訓，擴大農業技術和勞務輸出，使云南成為面向東南亞的農業技術推廣樞紐；大力發展商貿、跨境物流、旅游、會展、金融等沿邊開放特色產業，構建合理的沿邊產業結構，加強產業銜接，從而形成產生聚集和規模效應，促進對外貿易產業升級，進而使之轉化為沿邊開放合作的經濟優勢。

（三）繼續完善跨境合作機制和合作平臺，提供良好的制度支撐

云南省應充分發揮現有優勢，推動國家加強與周邊國家中央政府、國際組織的溝通，進一步深化、鞏固和完善雙邊國際合作機制，搭建重點合作平臺和交流窗口，提升沿邊開放水平。

近年來，云南省已為中越河口—老街、中緬瑞麗—木姐、中老磨憨—磨丁跨境經濟合作區建設做了大量基礎性工作，但目前尚缺國家層面對建設跨境經濟合作區的政策支撐，缺乏建設工作的整體規劃。因而建議中央政府從國家層面加快推進中越、中緬、中老跨境經濟合作區建設，將跨境經濟合作區建設納入國家沿邊開放戰略和GMS合作框架及會晤議程，啟動與越南、緬甸、老撾中央政府的跨境經濟合作區對話機制，建立雙邊合作的新合作機制。

此外，在中央政府交流和磋商的基礎上，應加強多邊地方政府間的協調與溝通，深化與東南亞、南亞在的交通、物流、經貿、文化、人才等方面交流合作，拓展開放合作的新空間。

（四）進一步改善基礎設施建設，增強沿邊開放的通道支撐能力

通道和口岸是對外開放的基礎和條件。云南沿邊開放水平在很大程度上取決于大通道建設的水平，尤其是取決于連接東南亞、南亞大通道的建設進展。因此，應加快云南通往境外的重大公路、鐵路、航運、水運通道項目的籌備和建設，具體包括：（1）改善瀾滄江—湄公河國際航運通道的運輸條件，提高航期、增加運輸能力；（2）推進中老泰、中緬、中越等國際鐵路云南境內段及昆明—重慶鐵路的規劃和建設；（3）加快中緬、中老泰、中越公路云南境內段的高速化改造，加快昆明綜合交通樞紐工程建設；（4）加快電子口岸信息交換平臺建設，提高通關流程的自動化和通關效率。

考慮到國際通道建設資金量大、涉及面廣、不可預見因素較多，建議加大對通道建設信貸保險等方面的支持力度，鼓勵和引導民間資本和外資進入沿邊地區；通過設立沿邊開放引導基金，扶持和幫助外部資本到沿邊重點地區進行投資。

此外，建議從國家層面加強與GMS國家協商，盡快簽訂雙邊政府間保障《大湄公河次區域便利貨物與人員跨境運輸協定》條款實施的協議，在檢驗檢疫標準、海關制度、國際運輸法律等方面形成一系列制度性標準，消除通關便利化中存在的法律障礙。

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（作者單位：云南農業大學新農村發展研究院 云南農業大學經濟管理學院 云南昆明 650201 第一作者簡介：張毅，云南農業大學，副教授，碩士，研究方向：農村與區域發展、中國—東盟農業合作；通訊作者：李永忠，云南農業大學，教授，博士，研究方向：農業經濟管理。）

（責編：若佳）