推進棚戶區(qū)改造的財稅政策思考

摘 要：棚戶區(qū)改造不是單純的居民居住區(qū)的翻新，這涉及到棚戶區(qū)在改造的過程中各個方面的問題——拆遷、建設(shè)、回遷、管理，文章主要總結(jié)遼寧省棚戶區(qū)改造的模式、改造后的影響。遼寧省棚戶區(qū)改造的模式及經(jīng)驗是我國城市建設(shè)過程中的創(chuàng)新，實現(xiàn)了優(yōu)勢資源互補，減少棚戶區(qū)改造過程中存在的諸多矛盾。文章從財稅政策的視角提出支持棚戶區(qū)改造的有效機制，強調(diào)需進一步深化我國的財稅體制改革，使財稅政策在支持棚戶區(qū)改造的過程中發(fā)揮長期性、有效性以及持續(xù)性作用。

關(guān)鍵詞：棚戶區(qū)改造 遼寧省 財稅政策

中圖分類號：F810 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2013）05-010-03

棚戶區(qū)改造工程，既是有效解決遼寧省遺留下來的歷史問題的舉措，又是全面落實科學發(fā)展觀，全面建設(shè)小康社會及全面振興遼寧的重大決策，這也與我國《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020）》相吻合。棚戶區(qū)的改造，是一項長期重大的任務，特別是集中連片特殊困難地區(qū)的改造，這更是一項全新的歷史課題。到2011年底，遼寧省共改造大面積棚戶區(qū)1511.4萬平方米，建設(shè)2372.6萬平方米回遷樓，改善了41.9萬戶142.7萬棚戶區(qū)居民的居住條件。從而有效地解決了低收入家庭住房困難，增加了棚戶區(qū)居民的就業(yè)，提高了居民收入水平，使家庭發(fā)生巨變，使整個遼寧經(jīng)濟、社會發(fā)展等各個方面得到進一步發(fā)展，為遼寧老工業(yè)基地加快轉(zhuǎn)型步伐、實現(xiàn)全面振興注入了新的生機和活力。

一、推進遼寧省棚戶區(qū)改造的主要模式

遼寧省進行棚戶區(qū)改造所選擇的主要模式是政府主導與市場運作相結(jié)合模式。政府主導，就是采取省市區(qū)三級政府分級負責的辦法，省級政府主要負責整體規(guī)劃、政策制定等帶全局性的工作，而市級政府主要負責資金籌措、協(xié)調(diào)指揮等工作，區(qū)級政府就承擔拆遷、建設(shè)、回遷后管理等具體環(huán)節(jié)工作。總言之在棚戶區(qū)改造的過程中，充分地利用各級政府與市場的優(yōu)勢力量，涉及棚戶區(qū)整體規(guī)劃等工作由政府主導，投資主體多元化：政府、國企、私企等可以作為投資主體，這樣在拆遷、回遷的環(huán)節(jié)動用政府的力量，而建設(shè)的環(huán)節(jié)交給市場（開發(fā)商，在這里既可以是國企，也可以是私企），這樣就綜合運用了行政手段、經(jīng)濟政策及法律措施來進行棚戶區(qū)改造。撫順、本溪、阜新、鐵嶺等市就采取了政府主導、市場運作的模式。在整個遼寧省的棚戶區(qū)改造過程中，14個市大多都選擇政府主導、市場運作相結(jié)合的棚戶區(qū)改造模式，主要原因在于：

1.政府主導、市場運作結(jié)合的模式能在最大的程度上維護棚戶區(qū)居民的切身利益。棚戶區(qū)房屋的現(xiàn)狀十分復雜，有的拆遷政策很難適用實際需要。如果由開發(fā)商作為拆遷主體承擔棚戶區(qū)改造任務，很有可能造成開發(fā)商與棚戶區(qū)居民的對立，影響整個改造的進程，最終還是要政府出面調(diào)解。

2.政府主導、市場運作能最大限度使用資金。棚戶區(qū)改造過程中，遼寧省打破行業(yè)壟斷，實行招標投標選用施工單位，采用合理地標價法，全方位實施棚戶區(qū)改造工程新型的計價方式。

3.政府主導、市場運作既能充分整合行政資源，又能有效地發(fā)揮市場配置資源的作用。在棚戶區(qū)改造的過程中，政府能在有限的時間內(nèi)調(diào)動資源為棚戶區(qū)改造服務。比如，各級消防部門在政府的帶動下，主動為棚戶區(qū)居民服務，用最短的時間完成棚戶區(qū)改造消防審批手續(xù)；水電部門在棚戶區(qū)建設(shè)期間，為保證工程質(zhì)量、進度等問題，主動墊付資金用于工程臨時用水電。

4.政府主導能有效、及時地解決棚戶區(qū)拆遷、建設(shè)、回遷及管理等各個環(huán)節(jié)的矛盾和問題。由于遼寧省棚戶區(qū)形成的歷史久遠，涉及房屋產(chǎn)權(quán)關(guān)系復雜，最突出的問題就是“偏廈”問題。所謂的“偏廈”，就是棚戶區(qū)居民很難在其它地方買得起房子，當房主的子女長大成人后，為了解決住房緊張的問題，就在原住房的旁邊違規(guī)搭建一些臨時性的住房，久而久之，一代傳承一代，就這樣形成規(guī)模龐大的、問題嚴重的“偏廈”。

二、推進遼寧省棚戶區(qū)改造產(chǎn)生的積極影響

1.促進棚戶區(qū)居民資產(chǎn)迅速增加，縮小了棚戶區(qū)居民與非棚戶區(qū)居民的差距。通過對棚戶區(qū)的改造，不僅為全省200多萬人改善了住房條件，還大大縮小了全省各個棚戶區(qū)家庭住房面積、資產(chǎn)等。遼寧省在回遷安置的過程中，想盡一切辦法做到棚戶區(qū)居民“住得進”，采取“拆一補一”的措施，適度進行補助，尤其是那些特困戶，使其花較少的錢就擁有價值十萬元左右的或者甚至價值幾十萬元的住房，家庭財產(chǎn)增值了十幾倍乃至幾十倍，縮小了貧富差。

2.優(yōu)化了城市的總體規(guī)劃，加速推進棚戶區(qū)與城市一體化進程。改造前，棚戶區(qū)居住環(huán)境相當惡劣：沒有像樣的道路、排水系統(tǒng)、垃圾清理系統(tǒng)，以煤炭取暖、做飯，煙霧彌漫。棚戶區(qū)改造后，居住環(huán)境得到明顯的改善，垃圾少了，環(huán)境優(yōu)美了，道路也寬闊了。據(jù)調(diào)查顯示：82.7%的居民認為居住區(qū)的噪音下降，70%的居民認為飲用水質(zhì)量提高，認為綠地增加、景觀改善、住房更舒適、空氣質(zhì)量改善的居民分別是78.7%、89.9%、93%、84.3%。比如撫順市棚戶區(qū)拆遷改造拆掉了1萬多根居民燃煤的小煙囪，年減少排放燃煤爐灰1.5萬噸，煙塵2475噸，二氧化硫1441噸。

3.加快了棚戶區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。通過棚戶區(qū)的改造，使得棚戶區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施進一步完善，居民生活更加便利，發(fā)展空間進一步增大。據(jù)調(diào)查顯示，阜新市對100多條街道的新擴建改造，實現(xiàn)了城市公共服務網(wǎng)絡(luò)的全面改造升級，建設(shè)了日處理能力1500噸的垃圾無害處理廠和日處理能力10萬噸的污水處理廠，進一步增強了城市服務功能，城市集中供熱率、自來水普及率、燃氣供應率分別從棚改前的66%、94%、39.8%提高到目前的95%、97%、64%。撫順市在各個棚改新區(qū)建設(shè)過程中，同步建設(shè)社區(qū)管理基礎(chǔ)設(shè)施總面積達9.8萬平方米，鐵嶺市在新建的社區(qū)內(nèi)建設(shè)供水管網(wǎng)長72.1公里，排水管網(wǎng)總長73.81公里，燃氣管網(wǎng)總長82.03公里，供暖管總長73.61公里，供電線路總長度80公里，而且新建的社區(qū)內(nèi)道路都采用瀝青混泥土路面，總長29公里，新道路面積達58.98萬平方米。通過完善基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)，社區(qū)服務功能得以全面提升。

三、存在的主要問題

1.棚戶區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略認識不足，政策持續(xù)性有待完善。遼寧省作為全國的老工業(yè)基地，由于時代背景、歷史發(fā)展原因，多年發(fā)展的結(jié)構(gòu)形成了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級滯后、基礎(chǔ)設(shè)施不健全等問題。遼寧省從2005年開始，實施城市集中連片棚戶區(qū)改造。但是，一些地市為了追求所謂的政績，“民生工程”、“一號工程”難免就變成“形象工程”。不切實際地盲目進行棚戶區(qū)改造，造成許多棚戶區(qū)無就業(yè)現(xiàn)象；有的地方把棚戶區(qū)改造簡單地認為是廣場建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、道路建設(shè)等，而沒有建設(shè)相關(guān)的配套設(shè)施，比如學校、就業(yè)救助中心、社區(qū)管理中心等。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與基本公共服務的供給不能滿足棚戶區(qū)居民的需要，有時還出現(xiàn)搶資源、爭市場的現(xiàn)象。棚戶區(qū)社會保障體系、土地使用與征用機制、勞動力轉(zhuǎn)移、財稅政策及行政管理等制度不配套、不健全。

2.“半棚戶區(qū)”將會成為城市化進程中的絆腳石。通過幾年的努力，遼寧省棚戶區(qū)改造取得了巨大的成就，棚戶區(qū)改造進程全面推進，極大地改善了城市面貌，完善了棚戶區(qū)設(shè)施的配套建設(shè)，使得棚戶區(qū)生活質(zhì)量得到極大的提高，同時還極大促進經(jīng)濟的發(fā)展。但與此同時，由于許多棚戶區(qū)內(nèi)居民仍然保留原來的生活習慣，土地及行政管理體制還沒有完全跟上城鎮(zhèn)化步伐，導致棚戶區(qū)居民空間聚集，許多棚戶區(qū)在城市與郊區(qū)的邊緣，使得這些棚戶區(qū)即像城鎮(zhèn)，又像新型農(nóng)村，這種現(xiàn)象就叫做“半棚戶區(qū)、半城鎮(zhèn)化”的現(xiàn)象。“半棚戶區(qū)“現(xiàn)象突出地表現(xiàn)為：一是只重視棚戶區(qū)硬件設(shè)施的配套建設(shè)，忽視社會保障、棚戶區(qū)居民的素質(zhì)、子女上學、居民看病等軟件設(shè)施的建設(shè)。二是建設(shè)布局缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃。重復建設(shè)、有些新建的棚戶區(qū)過于分散等，這嚴重浪費土地資源，缺乏科學的規(guī)劃，導致棚戶區(qū)管理跟不上去。三是缺乏保障措施。原來棚戶區(qū)居民遷到新建的社區(qū)后，使得新的就業(yè)崗位和生產(chǎn)崗位很難得到滿足，棚戶區(qū)居民的收入預期大大減少，其基本生活很難得到保障。因此，就業(yè)難、社會保障標準低、棚戶區(qū)居民收益少、社會保險程度低等，使得原來棚戶區(qū)居民表面上有城市居民身份，實際上不能過上城市居民應有的體面生活。這些“半棚戶區(qū)”現(xiàn)象已經(jīng)成為我國城市化進一步深化發(fā)展的絆腳石。

3.棚戶區(qū)改造面臨資金困難。在目前的體制下，棚戶區(qū)改造資金主要來源于拍賣土地所得以及財政扶持資金。但是，棚戶區(qū)改造資金面臨以下幾個問題：第一，棚戶區(qū)改造資金供給總量不足，供需矛盾突出；第二，金融支持棚戶區(qū)改造效率比較低，促進作用不是特別明顯；第三，金融支持結(jié)構(gòu)比較單一，難以滿足棚戶區(qū)改造對資金的需求。

四、進一步推進棚戶區(qū)改造的財稅政策思考

經(jīng)過多年的改造工程，遼寧省棚戶區(qū)改造具有質(zhì)和量的改善，在量的方面，許多大片集中棚戶區(qū)被改造，棚戶區(qū)居民向城市集中和聚集，城鎮(zhèn)空間隨之也越來越大，越來越多的棚戶區(qū)居民變成新型市民；在質(zhì)的方面，通過棚戶區(qū)的改造，城市基礎(chǔ)設(shè)施更加完善，棚戶區(qū)居民生活水平進一步提高，棚戶區(qū)居民與非棚戶區(qū)居民差距進一步縮小。2005年以來，財稅政策在支持遼寧省棚戶區(qū)改造的過程中，發(fā)揮了積極的作用。據(jù)不完全統(tǒng)計，就地稅系統(tǒng)而言，全省（不含大連）共減免各項地方稅收3.3億元（營業(yè)稅及附加：1.3億元，土地使用稅：1.1億元，契稅：0.6億元，其他0.3億元）。但是，棚戶區(qū)改造的進程中存在很多市場本身無法解決的問題，這就要求政府積極介入，充分發(fā)揮財稅政策促進棚戶區(qū)改造的宏觀作用，為此，需要建立健全各項財政制度，完善公共職能，使財稅政策更符合棚戶區(qū)改造的要求，為政府履行職能、改造棚戶區(qū)提供有力的財力保障。

1.加速健全并完善財稅政策對棚戶區(qū)改造的制度供給。進一步完善財政公共物品供給職能。加大財政在棚戶區(qū)改造過程中公共物品供給結(jié)構(gòu)的調(diào)整，全面加大對棚戶區(qū)改造過程中公益基礎(chǔ)設(shè)施和公共基礎(chǔ)設(shè)施的財政投入力度，加大對棚戶區(qū)居民子女上學、棚戶區(qū)居民看病、棚戶區(qū)居民文化建設(shè)、棚戶區(qū)內(nèi)配套設(shè)施等建設(shè)投入，建立適合棚戶區(qū)改造的公共財政體系，逐步完善與棚戶區(qū)改造相對應的稅收優(yōu)惠制度。建立健全棚戶區(qū)改造地方稅體系，為棚戶區(qū)改造提供優(yōu)惠的稅收政策。不斷完善房產(chǎn)稅、土地稅以及相關(guān)的稅收，加強棚戶區(qū)改造建設(shè)稅等，環(huán)境保護、資源等專項稅，使之成為地方稅的主要收入來源。

2.加大政府財政對棚戶區(qū)改造制度需求者的投資力度。要進一步提高棚戶區(qū)改造進程中制度需求的整體素質(zhì)。棚戶區(qū)居民和市民、當?shù)卣仁峭苿优飸魠^(qū)改造的主體，棚戶區(qū)居民在早期為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)做出巨大的貢獻，也是棚戶區(qū)改造的制度需求者和最大的收益者，政府主導的棚戶區(qū)改造應該加大財政投入力度，不斷創(chuàng)新政府財政理念，創(chuàng)造棚戶區(qū)改造進程中文化和諧發(fā)展。要積極發(fā)展多元文化意識，樹立棚戶區(qū)居民也是基本公共服務的對象，促進其盡快融入現(xiàn)代城市文明。另外，要注重區(qū)域差異性發(fā)展，當?shù)卣谥贫ㄅ飸魠^(qū)該走的財稅政策時要適應當?shù)氐那闆r，又快又好、基本均等地提供財政公共服務。盡管經(jīng)濟發(fā)展不均衡決定了棚戶區(qū)改造進程中有一定的層次性，同樣也決定了制度需求的非一致性，但是政府財政可以通過加強政策調(diào)控，按照基本公共服務基本均等要求，有計劃有步驟地實現(xiàn)區(qū)域發(fā)展和棚戶區(qū)均衡改造。

3.積極構(gòu)建政府財稅在棚戶區(qū)改造過程中生產(chǎn)型社會保障制度建設(shè)。棚戶區(qū)在改造后，棚戶區(qū)有一部分居民的生活在一定程度上改善了，但是由于住進了城市，生活費用會有所提高，為進一步提高棚戶區(qū)居民生活質(zhì)量，當?shù)卣畱撛谝呀?jīng)建立起來的社會保障體系的基礎(chǔ)上，加快步伐、積極地構(gòu)建生產(chǎn)型社會保障制度。積極發(fā)展工業(yè)經(jīng)濟、廣開就業(yè)門路、創(chuàng)造自主創(chuàng)業(yè)平臺、增加就業(yè)渠道、增加居民收入預期等，這是提高城鎮(zhèn)化水平的重要措施，促進棚戶區(qū)改造的長遠之計，改善民生、促進棚戶區(qū)與非棚戶區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的根本舉措。一是制定財政支持棚戶區(qū)與非棚戶區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃，強化政府的財政宏觀調(diào)控的引導作用。盡快制定一系列的政策、措施，對棚戶區(qū)與非棚戶區(qū)關(guān)系進行宏觀管理；不斷改革棚戶區(qū)改造的相關(guān)財稅政策，以適應不斷發(fā)展的新形勢新情況，加快棚戶區(qū)與城市的融合力度，理順棚戶區(qū)與非棚戶區(qū)的財政的關(guān)系，為棚戶區(qū)與非棚戶區(qū)動態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展奠定堅實的體制基礎(chǔ)。二是積極實施棚戶區(qū)財政扶貧開發(fā)政策，全面協(xié)調(diào)棚戶區(qū)與非棚戶區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。努力改善金融服務機制，加大對棚戶區(qū)扶貧資金投入。三是建立制度化的棚戶區(qū)經(jīng)濟投入機制。鼓勵和引導民間資金投入到棚戶區(qū)改造中，鼓勵民營企業(yè)吸納棚戶區(qū)有效勞動力。另外，政府財政要重點支持棚戶區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施管理和維修專項基金，加大棚戶區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境等的保護。

參考文獻：

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2.徐保成等.財政支農(nóng)政問題研究與對策思考.中國財經(jīng)信息資料，2012（13）

3.王保安.轉(zhuǎn)型經(jīng)濟與財政政策選擇.經(jīng)濟科學出版社，2005

（作者單位：財政部財政科學研究所 北京 100142）

（責編：賈偉）