濫用職權罪與玩忽職守罪之實踐區分

一、基本案情

2009年至2011年，某市農業機械化技術試驗推廣站（隸屬農業機械管理局）站長李某違反國家農機購置補貼政策的規定和要求，將本屬于該市農業機械化技術試驗推廣站履行的購買農機情況核實職責委托相關農機經銷商代為履行，放棄對農戶實際購機情況的核實監管，卻仍然出具核實結果表上報省農機管理部門作為結算依據。該市農業機械管理局主管農機購置補貼的副局長甄某明知此情況也不采取有效措施予以制止和糾正，導致該市農機購置補貼資金被非法套取1268600元，給國家造成重大經濟損失。對甄某、李某二人的行為應該如何定性？

二、分歧意見

第一種意見認為，甄某、李某二人行為均構成玩忽職守罪。甄某、李某明知國家農機購置補貼政策的規定和要求，卻還將本屬于該市農業機械化技術試驗推廣站履行的購買農機核實情況職責委托相關農機經銷商代為履行，屬“不正確行使職權”，并且造成了重大經濟損失；在主觀方面，他們并不是希望或放任這種結果的發生，而是為了圖省事，把其職責范圍內的事情委托他人代為履行，過于自信，認為可以避免重大損失結果的發生，屬于“過于自信的過失”。因此，二人的行為均符合玩忽職守罪的主客觀構成要件。

第二種意見認為，甄某、李某二人行為均構成濫用職權罪。甄某、李某二人在客觀方面都實施了“不正確使用職權”的行為，并且造成了重大損失，但其行為表現為積極的作為，即明知道系應當履行的職責，但仍積極委托他人代為履行，并放棄及時、有效的監管、糾正職責，放任違法結果的發生，在主觀上系“間接故意”，故二人的行為均符合濫用職權罪的構成要件。

第三種意見認為，甄某的行為構成玩忽職守罪，李某的行為構成濫用職權罪。在客觀表現形式方面：甄某作為主管農機購置補貼的副局長，他只履行對農機購買情況核實的監管職責，而不履行對農機購買情況的核實職責，因此其行為屬于玩忽職守罪中“不正確履行職責”的表現形式；而李某作為農業機械化技術試驗推廣站站長，具體負責對農機購買情況的核實工作，也是這項工作的實際操作者，他違反規定將購買農機核實職責委托相關農機經銷商代為履行，屬于濫用職權罪中“違反規定處理公務”的表現形式。在主觀方面：甄某過于自信，認為可以避免重大損失結果的發生，屬于“過于自信的過失”，而李某主觀上是出于間接故意，放任這種結果的發生。因此，筆者同意第三種意見，即甄某的行為構成玩忽職守罪，李某的行為構成濫用職權罪。

三、法理評析

（一）兩罪侵犯的直接客體不完全相同

兩罪均屬于瀆職罪，當然其同類客體都是“國家機關的正常管理活動”。但濫用職權與玩忽職守卻是瀆職罪中兩款不同的犯罪，各有其自身構成犯罪的特殊要件，侵犯的直接客體并不完全相同。任何一個國家機關工作人員，都應當在職務活動中正確地履行職責，依法貫徹執行國家的方針、政策，一切違規違法的濫用職權活動，都是對國家機關工作人員職務活動正當性原則的侵犯，從而危害到國家機關的正常管理活動。因此，濫用職權罪的直接客體是國家機關工作人員職務活動的正當性。任何一個國家機關工作人員，都應當恪盡職守，完成國家機關賦予的任務，一切擅離職守的不履行職責行為或馬虎草率的不認真履行職責的行為，都是對國家機關工作人員職務活動勤政性原則的侵犯，從而危害到國家機關的正常管理活動。因此，玩忽職守罪的直接客體是國家機關工作人員職務活動的勤政性。

（二）從客觀方面表現進行區分

1.兩罪行為的具體表現不同。一般來說，玩忽職守罪是嚴重不負責任，不履行職責或者不正確履行職責的行為，這種“玩忽”行為，主要表現為兩種情形：一是不履行職責，即行為人嚴重不負責任，對法定職責義務，該為而不為，放棄職守、擅離崗位；二是不認真履行職責，即行為人在履行職責時嚴重不負責任，對法定職責義務，馬虎草率、敷衍塞責。而濫用職權罪是對職權的“濫用”，這種“濫用”主要表現為兩種情形：一是超越職權的濫用，即行為人超越法定權力范圍，違法決定無權決定的事項、擅自處理無權處理的事務；二是在其職權范圍內違法行使職權的濫用，即行為人在其職權范圍內違反法定辦事程序處理公務。

2.兩罪的犯罪行為方式不同。從我們多年來辦理的濫用職權案件來看，筆者認為濫用職權罪的行為方式主要表現為作為，即以積極作為的方式超越法定職權，決定、處理無權處理的事項，或者違法行使職權隨意處理公務。對濫用職權罪是否可以由不作為構成的問題，還需進一步的實踐、學習和探討。筆者從理論上認為，當行為人濫用權力拒不履行法定職責，造成國家和人民利益重大損失，符合犯罪構成要件時，也可以不作為方式構成的濫用職權罪。而玩忽職守罪主要表現為以不作為的方式對工作嚴重不負責任，該為而不為，放棄職守、擅離崗位、不履行職責，因此筆者認為只能以不作為方式構成。

3.對兩類犯罪立案標準的要求不同。雖然兩罪都是結果犯，都要求致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的結果，但是兩罪成立所要求的危害不同，最高人民檢察院《關于人民檢察院直接受理立案偵查案件立案標準的規定（試行）》中，對兩罪的危害結果要件作出了明確的司法解釋：濫用職權造成死亡1人，或者重傷2人、輕傷5人以上即可立案，而玩忽職守除造成死亡1人以外，重傷要3人、輕傷10人以上才能立案；濫用職權造成直接經濟損失達20萬元即可立案，而玩忽職守則要30萬元才能立案等。

（三）主觀方面的區別

濫用職權罪主要是由故意構成，表現為故意的濫用職權，既可以是直接故意，也可以是間接故意，一般表現為行為人故意不履行職責或者主觀上對職責范圍內的事情放任不管。玩忽職守罪主要由過失構成，少數情況下也可以由間接故意構成。玩忽職守罪的主觀過失，是指國家機關工作人員本應恪盡職守，時刻保持必要注意，但行為人卻持一種疏忽大意或過于自信的心理，對自己的玩忽職守行為可能導致的危害后果應當預見而沒有預見，或者已經預見而輕信可以避免，以致造成重大損害結果。如上述案例中李某明知國家農機購置補貼政策的規定和要求，卻還將其應當購買農機核實情況職責委托他人代為履行，李某在客觀方面實施了“不正確使用職權”的行為，并且造成了重大損失，其行為表現為積極的作為，而在主觀上是放任這種結果的發生，是出于一種間接故意的心理態度，其行為構成濫用職權罪；而甄某明知李某為了圖省事，把其職責范圍內的事情委托他人代為履行的情況也不采取有效措施予以制止和糾正，在主觀方面，他并不是希望或放任這種結果的發生，而是過于自信，認為可以避免重大損失結果的發生，屬于“過于自信的過失”。因此，其行為構成玩忽職守罪。

（四）案外思考——“違反規定處理公務”是濫用職權罪具有的客觀表現形式

最高人民檢察院《關于人民檢察院直接受理立案偵查案件立案標準的規定（試行）》中的規定：濫用職權罪是指國家機關工作人員超越職權，違法決定、處理其無權決定、處理的事項，或者違反規定處理公務，致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的行為。玩忽職守罪是指國家工作人員嚴重不負責任，不履行或者不認真履行職責，致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的行為。從這個規定中不難看出，“違反規定處理公務”是濫用職權罪具有的客觀表現形式。

實踐中，筆者認為，“違反規定處理公務”表現為國家機關工作人員負有審核、驗收職權，并且是審核、驗收、把關的實際操作者，但其在職權范圍內違反法定辦事程序處理公務，辦案中比較常見的有：把本該由其本人履行的職責讓他人代為履行，把不符合驗收條件的項目違反規定審核驗收為合格等。在查辦瀆職侵權案件中，尤其是涉案人員多，而且職務高低不同的窩案、串案時，把握這一標準，一方面結合實例可以更為明確地區分濫用職權罪與玩忽職守罪，另一方面可以對查辦的案件準確定性，節省司法資源，提高訴訟效率，確保案件質量。