農村公共文化民生建設的理論原則與實踐途徑

（中共吉林省委黨校，吉林 長春 130012）

摘要：保障和改善文化民生不僅是滿足人民群眾精神文化生活需求的現實任務，也是維護和保障公民文化基本權利實現的具體體現。這對政府健全公共文化服務體系提出了更高的要求。為滿足這一要求，政府在改進提供公共服務方式，加強公共文化民生建設過程中要遵循公平適度、需求導向、社會協作的三條原則。在公共文化民生建設過程中，要推進隊伍建設，為文化發展儲備優秀人才：推進制度建設，為文化發展提供制度保證；推進社會建設，為是文化發展提供發展載體。

關鍵詞：農村；公共文化；文化民生

中圖分類號：G249.20 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2013）05

黨的十八大報告中強調：“扎實推進社會主義文化強國建設”，這是黨自十七大提出文化大發展、大繁榮的基礎上，又賦予了中國特色社會主義文化建設新的內容和內涵。其中，文化民生建設作為文化建設的基礎工程處于重中之重的位置。把文化民生問題列為與社會領域的民生問題同等重要的課題，列為當前社會主義文化建設最重要的課題，這是黨保障人民基本文化權益得到實現的重要舉措。

一、公共文化民生的理論內涵

所謂“文化民生”，就是指在文化生活領域中的人民生計，是老百姓最迫切需要的文化需求。文化民生問題可分為三個層面：一是形而上層面，如人民的精神、觀念、信仰、理想等問題；二是心理稟賦層面，如人民的性情、才能、思維、意識、無意識、潛意識等問題；三是現實層面，如生活方式、倫理儀式、風俗習慣、交流方式、文化權利等問題[1]。因此，農村公共文化民生就是在形而上學層面要滿足人們日益增長的精神文化需求；在心理層面，促進新型城鎮化背景下的農村社會心理的健康發展，使農民逐漸擺脫狹隘意識，迷信意識，封閉意識，成為具有開放意識，科學意識，公民意識的現代新型農民；在現實層面上，就是努力保障和實現人的基本文化權利，這是推動公共文化民生建設的本質所在。也就是說，在公共文化民生建設視域內，就是要為人民群眾提供基本的文化保障，實現廣大人民群眾的基本文化權益，實現人的基本文化權利。文化權利是人權的一部分。人權不僅包括公民權利，還包括經濟權利、社會和文化權利。三種權利之間是相互依存、相互補充、相互促進的。夏勇教授認為，“無論權利體系有怎樣的發展，都絲毫不意味著晚近出現的權力比早先的權利更為重要，早先的權利通常是更基本，更可靠的。”[2]這意味著，這三種權力是不可分割的統一的整體。人權中的權利少了其中任何一個權利，其他的權力勢必難以得到全面充分的享受。文化權利包括：公民享受文化成果的權利、公民參與文化活動的權利、公民開展和創造文化的權利。（1）公民享受文化成果的權利。就是指每個人都有平等的權利去享用基本的文化場館、文化產品、文化服務。這就是每個公民都有平等的權利去享用國家公共文化設施。如各種圖書館，各類博物館，以及文化館、體育館等等基礎設施，實現自己享用公益性文化產品的公民文化權利。因此公共文化民生建設就是要盡可能地為人們享受這些文化成果提供條件和保障，實現公民享受文化成果的權利。（2）公民參與文化活動的權利。如果說公民享受文化成果的權利是人們被動地享用文化成果的話，那么文化參與的權利體現的則是人們的主體性。公民未獲得精神上的滿足，能夠積極主動地參加到文化發展與建設的活動中。通過參加各種文化活動與文化生活，可以使自己的精神文化獲得滿足，并且促進公民自身的全面發展，發揮自身的文化主體作用，實現公民參與文化活動的權利。（3）公民參與公共文化管理的權利。公民能夠參與公共文化事務的管理過程中，就是實現公民文化權利的過程，也是實現公民參與文化政策制定權利的前提。公民不僅要參與公共文化事務的管理過程中，而且還能夠監督公共文化政策的實惠狀況執行，對公共文化服務的實踐效果進行評估，實現公民參與公共文化管理的權利。

二、農村公共文化民生建設的理論原則

十八大報告中強調要形成政府主導、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系，改進政府提供公共服務方式，充分發揮群眾參與社會管理的基礎作用，這對政府健全公共文化服務體系提出了更高的要求。為滿足這一要求，政府在建立健全公共文化服務體系的過程中要“突破傳統公共物品供給體制的鎖閉狀態，實現政府引導、農民參與、市場運作之間的良性互動，實現由政府主導模式向參與式治理模式的逐步轉變。”[3]這需要遵循以下原則：

（一）公平適度原則

十八大報告中強調：“加緊建設對保障社會公平正義具有重大作用的制度，逐步建立以權力公平、機會公平、規則公平為主要內容的社會公平保障體系，努力營造公平的社會環境，保證人民平等參與、平等發展權力。”“使發展成果更多更公平惠及全體人民。”表明黨自十六屆四中全會提出構建和諧社會目標以來，把保障社會公平正義擺在了更加突出的位置。強調“更公平”，要求政府在健全公共文化服務體系的過程中能夠保障每個公民都公平地享有公共文化資源、享受公共文化服務，并公平地享有獲得公共文化服務的機會。遵循公平與適度原則要求政府在提供公共文化服務的過程中要不受城市與農村、地域、性別、年齡、族群、身份、貴賤等因素的限制，使發展成果真正惠及到每一個人。

（二）需求導向原則

政府在公共文化服務過程中認可和尊重多元文化是保障群眾多樣性文化權利的基礎。人民群眾不僅是公共文化服務的對象，同時也是公共文化服務發展的基礎和動力。政府所提供的公共文化服務范圍越廣泛，內容越豐富，層次越多，越能更好的保障人民群眾的多樣性文化權利。因此，政府在健全公共文化服務體系的過程中要把人民群眾的需要作為“第一信號”。要盡量通過系統的調研，真實的掌握群眾最迫切、最需要的文化需求，并從這一需要出發提供公共文化服務，使公民的文化權利得到切實的保障和維護。但是，政府所提供的公共文化服務不是盲目供給，而是切合人民群眾的生產生活發展階段，切合人民群眾的接受能力和接受水平的程度。因此，政府所提供的公共文化服務應貼近實際、貼近生活、貼近群眾的服務，并以多樣化的、豐富多彩的公共文化產品來滿足人民群眾多元的精神文化需求。

（三）社會協作原則

隨著市場經濟的發展，在不斷強調文化產業市場化的當下，政府在公共文化事業的發展中要轉變自己是壟斷者的文化管理理念，這種理念已經不適應人們日益增長的需要享受文化發展的文化需求，也無法滿足人們日益增長的需要享受文化創造權利的精神需求。所以，“一個適應現代市場經濟發展要求的公共文化服務體系的核心精神應該是，政府退出公共文化產品‘壟斷性的生產和提供者’的地位，創造各種體制條件、政策條件、社會條件，保證文化產品和服務能夠有效提供。”[4]政府應由公共文化產品的單向度的文化產品的“壟斷生產者和提供者”的角色轉換為文化產品的“購買者”角色。這種角色的轉換需要政府在提供公共文化服務的過程中注重與社會組織、企業等私人部門之間進行合作。例如，在農村推廣的“送戲下鄉”活動，吉林省文化廳主要負責監督審查活動開展的流程、內容等，具體的事項則由承辦的大劇院等企業負責，這樣一方面使政府部門的工作得到優化，另一方面也使企業得到宣傳，同時還滿足了農民的文化需求，可以說是“一舉三得”的辦法。因此，政府在健全公共文化服務體系的過程中，通過各種政策鼓勵、支持社會組織和私人部門發展，構建社會協作的發展模式，不斷推進公共文化服務市場化與社會化進程。

三、農村公共文化民生建設的實踐途徑

在公共文化民生建設過程中，要推進隊伍建設，為文化發展儲備人才：推進制度建設，為文化發展提供制度保證；推進社會建設，為是文化發展提供發展載體。

推進隊伍建設是農村公共文化民生建設的支持要素

公益性事業建設活動的效益具有顯著的外部性，在建設主體和參與主體方面亦具有顯著的社會性。在項目啟動和運行過程中，政府的政策與資金扶持是前提，是基本的力量，但在持續運行中，社會的參與是不可或缺的。

1.以志愿者的服務為依托，發展農村文化的內生動力。一個只有政府關心、沒有社會參與的公益性活動是缺乏社會基礎的，當然也是難以持續的。公共文化服務的多元化和社會化。吉林省廣大農村涌現出了一批文化熱心人和文藝骨干。他們通過自己辦文化大院這個綜合性的載體，變“送文化”為“種文化”，變“三下鄉”為“常下鄉”。例如，吉林省雙遼市敖卜村的趙玉發利用自家的房屋搭建了小劇場，自掏腰包平整了自家門前的園田地辦起了文化大院，組建了幾十人的小劇團和秧歌隊，他們常年堅持演出，在當地頗有影響。目前像趙玉發這樣的農民自辦的文化大院在全省有1000多家。

2.尊重農村文化發展規律，深化農村文化用人機制創新。按照國家有關深化文化體制改革的文件精神，對全省縣級圖書館、文化館（站）人事改革的試點單位，要加強政策引導和制度建設，建立健全人才激勵機制，積極引進公共文化服務急需的專業人才，培育一大批具有創新能力的新型文化人才，解決基層專業人才的“斷層”問題。尊重農村文化發展規律，深化農村文化用人機制創新。具體建議：第一，正確使用現有文化人才。立足農村現有人力資源，加大對農村文化人才的培養力度。在農村基層擁有一批年齡偏高，但是文化素質好、業務能力強的文化人才。吸納上述人才進入農村文化建設過程中，充分調動他們的積極性；可以根據人才特長，給予重用，并委托他們籌建群眾文化團隊，充分發揮他們的特長，為吉林省農村文化大發展大繁榮作出積極貢獻。第二，制訂激勵措施，對于在文化活動中表現突出，獲得較大成果，作出較大貢獻者給予一定的獎勵。

（二）推進制度建設是農村公共文化民生建設的基礎要素

在調研中發現，人們的文化需求與政府提供的公共服務之間存在著一定的差距。在現實農村中，人們加了很多農家書屋，但是農家書屋的使用率很低，常年擺放在那里，并沒有去翻看。因為，有很多書是陳舊的，過時的，甚至所謂的兒童讀物，都是文字形式的，不能讓人感到閱讀的興趣。這是因為，衡量公共文化服務的質量，一方面，不僅僅取決于你送了多少文化下鄉，你送了多少場電影下鄉，你送了多少本書下鄉。但是這些只是公共文化服務方式中的供應渠道，是單方面的供應，是公共文化民生建設的一個方面。所以，衡量公共文化服務的質量，還取決于是否有完善的服務渠道和多元的服務方式。另一方面，由于重視從市場經濟在資源配置中的基礎性作用，將整個文化都交給市場，受到文化的發展就是多搞些“文化產業化”、“文化市場化”理念的影響，因此，在一定程度上，吉林省農村公共民生建設的實踐發展機制，比較重視從建設途徑、管理技術、教化功能層面關注農村公共文化民生建設，而忽視了從文化自身所具有的道德屬性和公共屬性的理論特色，忽視了農村公共文化民生建設理論內涵、基本結構方面的研究。因此，在吉林省農村公共文化建設中，對文化建設項目、文化機構發展的評估研究、文化發展的滿意度調查、農村公共文化資源利用率調查、農村公共文化設施的使用情況的研究比較缺乏。因此，需要改進公共文化服務的投入方式，創建農村公共文化民生建設績效評估體系。

目前，政府提供公共文化服務的三種公共文化服務提供模式。

模式

項目

政府主導型

市場分散型

一臂之距

管 理 部 門

政府文化主管機構

非政府組織

政府文化主管機構

決 策 部 門

政府文化主管機構

準行政機構

中介機構

主要資金來源

政府撥款

社會資助、政府撥款

政府撥款、社會資助

運行體制來源

集權

分權

分權

實 施 特 點

各級政府文化部門對文藝團體進行有限的資助并提供公共文化服務

政府主要以政策法規營造良好文化生態，鼓勵各類文化團體自我生存

政府與民間“建立伙伴關系”，進行文化服務的提供

政府的作用

強調控制

弱調控制

次強調控制

圖1：三種公共文化服務模式的比較[5]

從上面分析中，可以看到政府提供公共服務的三種模式。在這三種模式中，只有第三種模式是最符合中國國情的。第三種模式是將公眾參與，政府主導，社會推動的力量郵寄結合在一起，而發展起來的。有人將這種管理方式稱之為“一臂之距”的文化管理原則。在中國，我們還要接受“一臂之距”的文化管理原則，建立政府與社會組織“參與式”的文化管理模式的績效評估體系。將公眾參與和技術理性加以結合的復合型政府績效評估模型是一種優化選擇。復合型政府績效評估模型的核心是在績效評估中引入公眾和專家評估主體。例如地方政府可以適時調查各類文化設施的分布和使用情況，了解當地群眾對各類文化設施和文化機構的滿意程度，根據調查的結果，進行獎懲并重新分配文化經費，創建有公眾與專家參與的農村公共文化民生建設績效評估體系。

評估內容

評估要素

評估維度

評估方法

評估主體

財政投入

公共文化發展項目

公共財政投入與使用情況

客觀量化

主觀滿意度

長期與短期評估相結合

公眾

專家

發展規模

公共圖書館、書刊報網點、文化大院

空間分布是否合理

各項多少數量發展

文化館站、文化廣場

社會參與

公共文化資源利用率

圖書借閱次數、觀看演出人數、展覽、博物館、文化館利用次數等

文化設施的使用情況

公眾滿意度

公民文化權利實現

問卷調查

圖2：“參與式”的文化管理模式績效評估

（三）推進社會建設是農村公共文化民生建設的中介要素

在市場經濟條件下，政府并不是公共文化服務的唯一生產主體，僅僅依靠政府提供公共文化服務難以滿足群眾對公共文化服務需求的多樣性與復雜性。要加強群眾自辦文化能力，發展政府與社會組織的“參與式”文化管理模式。具體來說，一方面，需要進一步完善支持公共文化服務的相關經濟政策和引導機制，對社會力量舉辦的公益文化項目在融資、用地、稅費等方面給予優惠，同時，適當放寬、降低公益性文化事業的準入門檻，鼓勵和支持民間資本和外資進入公益性文化領域，拓寬支持公益性文化事業建設的途徑，努力形成公共文化服務發展資金來源多渠道、投資方式多元化的新格局，逐步形成以政府投入為主、社會力量積極參與的公共文化服務投入保障機制。另一方面，積極培育包括社會團體、行業組織、社會中介組織、志愿團體等在內的各類社會組織，發揮它們在公共文化服務需求表達、公共文化服務提供方面的作用，從而建構政府與社會組織在公共文化服務體系建設過程中的新型戰略伙伴關系。

吉林省岔路河鎮黨委、政府開拓思路，積極動員社會力量，僅僅圍繞“一手抓鄉鎮文化事業大繁榮大發展 ，一手抓黨的領導”的戰略性領導原則。積極拓寬思路，積極拓寬與整合社會團體的優勢力量，在全國首先創立了“岔路河鎮群眾文化藝術社團聯合會”，創建了岔路河基層農村文化社團聯合發展模式。

1.農村文化社團聯合發展模式的文化管理架構。岔路河鎮群眾文化藝術社團聯合會的主要思路是：在群眾文化團體中成立社團，對同類別、同性質、同領域的社會團體進行整合，并形成一個較大的社會團體。目前形成的較大的社會團體有：文化體育社團、民族歌舞社團、道德教育社團、興趣愛好社團、慈善公益社團科技發明社團。在這些較大的社會團體再組成一個社團聯合會，將黨的支部建在每個較大的社團上，黨的總支建在農村社會團體聯合會之上，建立起黨組織在農村基層的文化堡壘陣地。這樣的組織架構就是將相對松散的與弱小的社會團體與組織整合到一起，集聚了發展農村社會資本的文化能量。在農村文化社團聯合發展模式中，群眾自發是前提，企業參與是重點，政府引導是基礎，籌建陣地是關鍵，成立社團是方法，市場運作是必然，自我管理是內容，科學持續是效果，建立社聯是重點，成立黨部是保證，方向引領是核心，讓城鄉居民生活得更加美好既是目標又是動力。

2.農村文化社團聯合發展模式的文化實踐發展。在全國首創的岔路河基層農村文化聯合協會，擁有自己的活動場地：一個是面積為600平方米岔路河村活動中心；一個是2200多平方米的文化大院，一個是在建擁有大型文化廣場的800多平方米的文化大廳。農村文化聯合發展模式向創辦主體的多元化方向發展，充分發揮了非政府組織在豐富民眾文化生活中的作用。創新性地組建了39個文化藝術公益類社團，包含文藝骨干會員1200多人，輻射的群眾近2600人，長期堅持參與活動的近1000人。通過社聯這個機構，發動社聯的領導班子去關注、收集、挖掘村一級的文化藝術公益類人才，組建村一級的文藝社團，繼續壯大群眾文化隊伍，預計能組建3000人以上的文化藝術公益類活動隊伍。岔路河基層農村文化聯合協會發展模式在當地引起了強烈的反響。人們文化熱情高漲，各種文化活動生生火火地開展起來，極大地促進了社會團結，推進了農村公共文化服務體系建設的進一步深化與發展。

3.農村文化社團聯合發展模式的的社會管理創新。一是創新了農村基層黨建工作模式。農村文化社團聯合發展模式將黨的支部建在一個較大規模的社團上，而黨的總支建在由若干個比較大的社團組成的社團聯合會之上。通過這樣的頂層設計，不僅實現了黨對文化事業發展方向的領導，而且保證了農村文化事業朝著社會主義先進文化發展方向前進，加強了黨在農村基層的文化堡壘作用，創新了黨建工作在社會組織管理領域中的社會化管理模式。二是完善了政府農村社會管理職能。農村文化社團聯合發展協會中各個主要團體的主要帶頭人與組織者都是當地土生土長的農民。有的是前鄉村干部身份，有的是世家文化愛好者，有的是民間藝術創造者等等。這些人在當地都是有一定影響力的人。他們的積極參與行為帶動了當地農民，激發了人們的參與熱情。他們帶領自己所管理的文化社團積極與政府部門合作，這就減少了政府機構執行過多的行政事務，有利于完善政府社會管理職能。三是搭建了農民參與文化發展舞臺。農村文社團化聯合發展協會與政府部門的積極合作，在一定程度上拓展了農村社會組織的文化參與渠道，提升了農民社會凝聚力，提高了農民的文化素質，為新型城鎮化發展奠定了堅實的基礎。

總之，政府保障和改善文化民生面臨的不僅是機制的建設問題，而且是機制的改革問題。文化建設的投入不足且資金不能發揮最大效益；文化產品、文化服務的供給相對不足，質量不高；同時行政化的文化管理體制不僅壟斷著文化服務的提供，而且限制著社會力量參與文化建設，這些現實情況的存在也迫使政府不得不去更好地思考如何建立健全保障和改善文化民生的實踐機制。而要建立健全保障和改善文化民生的實踐機制，需要完備的制度，打造全方位、多層次、寬領域的公共文化服務體系，按照體現公益性、基本性、均等性、便利性的要求，堅持政府主導，推進重點文化惠民工程，加強公共文化基礎設施建設，促進基本公共文化服務均等化。提高政府面向基層群眾的公共文化服務能力，為社會力量進入文化建設領域營造寬松環境。

參考文獻：

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[5]孔進.公共文化服務供給：政府的作用[D].山東大學，2010.

責任編輯 張忠友