從社會管理創新看民間社團的開放？

摘 要：社會性是人的本質屬性，人總要過群居的生活，結社、組團就是人的本質的現實化行動，故民間社團的產生具有先在的合理性。社會管理的實質是維護社會自身的秩序，開放民間社團是社會管理創新的重要舉措。社會管理創新的任務在于激發社會內部的活力，減少外部干擾，這些都涉及政府行政理念的轉變和行政職能的調整。

關鍵詞：社會性；社會管理創新；民間社團；行政理念

中圖分類號：C912.2 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2013）05

“社會管理創新”的實質就是調動社會自身的活力以達至社會的秩序，創新的主體是社會，而非社會之外的行政組織，公民個體及其自愿組織——民間社團是社會的現實本體。在發達的社會中，公民個體大多參與或組織成各種民間社團，所以，民間社團的發育程度和動員力量就反映了該社會管理的總體水平。換句話說，只有開放民間社團才能為社會管理創新提供充分的制度條件。

一、民間社團的產生源于人的社會性

人是社會關系的總和。人不僅身處于各種社會關系的網絡之中，而且人的合群性、社會性又使得人只有在社會生活中才能獲得自身發展的條件。民間社團形成的一個重要動因就在于人的這一結社需要。人要過群體化的生活，只有結合進入各種形式的自愿性組織之中，單個人的力量才因凝聚了無數的分力所產生的合力而變成現實的制約力量。在各種已有的人類組織中，唯有民間社團體現了人的個體性與社會性高度統一的特點，可以說，基于自愿、互利、自我需要的滿足而相互聯合的人們所結成的民間社團是最富有活力的人類組織之一。

將人的本質歸結為社會性，這不僅是馬克思主義經典作家的遠見卓識，同樣也得到了眾多思想家的首肯。古希臘思想的集大成者亞里士多德甚至將人視為“政治動物”，人要過城邦生活，只有在政治參與和公共生活中人的屬性才能得到充分展示，成為“完整的人”，人的德性也只有在政治事務中最終完成。中世紀經院哲學大師阿奎那也承認人在世俗生活中是要過群體生活的，因為“即便是暴君的行為也是上帝旨意的一種體現”，服從地上之王的統治是人們的本分。中國古代思想家同樣突出強調了人的社會性，荀子在這方面有非常深刻的闡述，他既講到了人求“群”、合“群”的一面，又提出了人的“分”、“禮”的一面，前者使人聚合、團結起來，后者使人在差等、分別中各求其類、各歸其屬，因此，人的“群”并非無章法、無差別的，這就是中國人通常說到的“物以類聚、人以群分”的道理。古代民間的各種“會”、“黨”、“派”、“門”，今天的民間社團其實都體現了人對群的分別性、差異化要求。

由于過群體生活是人的本質體現，結社權就成為了現代社會中公民的基本權利，公民通過組合、協商、合意而結成的民間社團，也就具有了天然的合理性。相對于政府部門以及社會領域其他既定組織體系而言，民間社團這一組織形式是在先的，是否獲得政府部門及其派出機構的許可、批準并非其成立的要件，不能將“合法性”當作民間社團的基本條件或核心特點①，相反，應在充分尊重、容納民間社團的前提下，調整政府部門的職能，并由此更新不盡合理的舊的社會管理體系，總之，政府部門或現行的法規不能成為民間社團建立和發展的障礙。其實，中華人民共和國民政部于1998年頒布的《社會團體登記管理條例》中對“民間社團”的定義是比較寬泛的，它指“中國公民自愿組成、為實現會員的共同意愿、按照其章程開展活動的非營利性民間社會組織。”從上述規定不難看出，“合法的”或者被批準的并未被視為民間社團有效與否的要素。但遺憾的是，同樣是在該《條例》中，相應的其他條款卻強化了對民間社團的“雙重分層管理”體制，致使我國民間社團兼具“官民二元性”，喪失了民間社團原本應有的自組織性和獨立性。實際行政部門也就堂而皇之地無視民間社團的自治性要求，借助“雙重管理”、“歸口登記”、“分級管理”等行政管理技術和行政層級設計變本加厲地抬高民間社團設立和發展的門檻，使得我國的民間社團步履維艱，許多民間社團因無法登記或難以找到對口“主管部門”而被迫轉入地下，成為“不合法”或違法的組織。

將民間社團視為潛在的“敵人”，并處處設防，這樣的行政理念不僅是落后的、有悖于世界潮流，而且也使中國的社會管理陷入僵局：政府管得過多、過死，疲于應付，卻成效欠佳。民間社團源于人的社會性，而社會性是人的本質屬性，要想根絕民間社團，除非把人變成在荒島上離群索居的“魯濱遜”。行政活動和行政權限不能背離人的本質而為，否則，就喪失了自身的合法性，站在了社會成員的對立面。

此外，現代發達的民間社團化解或分擔了城市文明、現代工業生活方式中的種種社會矛盾。現代民間社團取代了傳統的家庭、村莊、行會、教會而擔當了社會化的職能，將分散的個人聚集在功能性的社會組織之中。民間社團的建立并非源于自上而下的正式授權和行政命令，也非唯利是圖的斤斤計較和商業算計，相反，它以松散的組織形式借助共同的意愿凝練出特定的組織目標，通過“產出剩余”為成員創造參與現實感，滿足人們的社會化需要，從而鼓勵人們的自愿、自主參與，這就極大滿足了現代社會中的人們結社、合群同時又保留自我、個性、尊嚴等多重心理、精神層面的愿望。民間社團高度開放的準入和進出機制，肯定了人們的自主性，并維護了人們在自愿選擇前提下的相對多樣行為方式。

個別的民間社團雖然不等于全體公眾的利益，但每個民間社團的利益都構成了公共利益的一個部分。民間社團內成員聲張自身利益的行為應得到組織外其他社會公眾的理解，同樣，民間社團的利益及其實現也應以承認其它公民或民間社團同等利益及其實現的有效性為前提，正是相互的平等、自由和權利之間的制衡，才維護了存在爭議且有序進行的、利益較量和動態均衡的社會管理的秩序。

二、開放民間社團是社會管理創新的重要舉措

奧地利經濟學家熊彼特于1939年率先提出了“創新”的概念，他所理解的“創新”指把一種從來沒有過的關于生產要素和生產條件的“新組合”引入生產體系。不難看出，“創新”是觀念和思維的產物，即將現有的不同要素、條件加以全新的合成從而產生出有積極成效的后果。在市場經濟中，“創新”的主體是企業家，創新意識和創新能力也常常被稱為企業家精神。與政府部門的守成、維護既定法規和既有秩序的角色不同，企業家面對的是瞬息萬變的市場，但他握有可以調動的資源，如何在競爭中取勝、如何引領未來市場走向，這些都沒有現成答案，企業家的過往經驗和精明判斷就起到了決定性作用。對公民個體而言，自身之外的世界同樣是龐雜、巨大和無序的，他要獲得安全感、駕馭可控因素的成就感，他也不得不進行各種嘗試，加入社團尋找自己的同道或完成自身的社會化，就是一種相對簡化了的初步學習。當他有了新的需要，并敏銳意識到這一需要也具有廣泛的社會性時，他就有意愿去建立、開創新的民間社團。許多熱心民間社團活動人士其實就是社會領域的“企業家”，如果說企業家是企業發展、社會經濟領域的領頭羊，那么，社團領袖就是社會發展、社會生活領域的主力軍。由于社會管理是社會的自我管理，培育社團領袖、并給他們足夠的生長空間，正是社會管理創新的重要舉措。“社會管理創新”的源泉是扎根于社會基層和公眾日常生活之中的各種微小力量的積聚和釋放，政府在社會管理創新中需要做的更多是減法而非加法，減負、放權、依據法律進行過程監控，這才是正道。

對民間社團的過度限制也產生了一些扭曲現象。例如，在中國目前的環境下，利用私人關系來動員體制內的資源是民間社團最常用的一個手段，這可以增大行政部門的信任度，也為自身的存續增加安全閥。為此，民間社團不得不放棄自身的特性，將組織宗旨和日常工作內容主要限定在參與公共服務上，這也為組織的合法性提供了正當化的理由，借此可以名正言順地大量吸收相關的政府官員、專家以及一些新聞媒體工作者作為外圍成員，從而形成一個廣泛而穩定的多層次社會工作網絡，便于民間社團開展活動。然而，不能不指出的是，民間社團的這一“生存策略”卻包含了否定自身的潛在危險，因為過于在意吸納政府離退休人員和社會名流的參與或關注，就可能一方面忽視對基層民眾的動員，另一方面失去了對政府作為的必要且獨立的判斷。

近些年來，中國執政黨和各級政府開始強調民生和對國民需求的回應性，其中一個重要工作就是加大了公共財政向社會事業、民生事業的投入，這一方面改善了國家財政結構的狀況，使之更加合理化；另一方面也通過“還富于民”的再分配體系切實地促成國民分享社會發展和經濟進步的成就，擴大社會公平惠及的人群。然而，僅僅以“增加投入、新建項目、比上年增加額”等數據來表明社會管理事務狀況和水平，這是不可取的。重要的不是政府的公共財政有多少投放在民生事業上，而是在于各類社會性資源在不同區域、城鄉、階層之間配置中的差距是否合理，是否經得起公平、正義理念的檢視，否則，有限的公共財政卻可能進一步拉大已有的社會分配不均的現象，從而加劇社會成員的相對剝奪感。活躍在民間、與廣大公民密切接觸的正是各種民間社團，他們更了解民眾的需求，他們也更傾向于做細致、差異化的社會服務，政府的民生工程依托他們將會事半功倍。

2013年3月十二屆人大一次會議通過的“國務院機構改革和職能轉變方案”中提到，要“對行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織實行民政部門直接登記制度，依法加強登記審查和監督管理。健全社會組織管理制度，推動社會組織完善內部治理機構”。中央高層已經充分意識到各種民間社團對社會管理的積極作用，有意推動社團管理的改革，以釋放社團的活力。鑒于經驗不足和減少試錯風險的考慮，正在嘗試進行逐步、分層推進社團管理的改革，首先是放開非政治、法律、宗教民間社團的注冊、登記，以吸納廣大成員的社會化要求。這顯然是非常值得肯定的重大改革。然而，我們不能止步于此，還要努力總結經驗，盡快全面推進所有民間社團管理的改革，不能無期限地將政治、法律、宗教類民間社團排斥在合法、陽光的社會生活之外。

三、中國社會管理的核心任務

20世紀80年代初期出現了全球性的社團革命，在許多國家各種地方性、全國性乃至全球性的社團組織紛紛成立。要解釋民間社團的“井噴”現象僅僅從“市場失靈”、“政府失效”來說明已經遠遠不夠了，因為馬克思主義經典作家早就指出了“市場失靈”，二戰后直至60年代的社會批判理論和后現代思潮也指出了政府失效，為什么在80年代開始了各種社團組織的勃興？應該說這與70年代中后期、80年代初的市民社會②的討論、公民意識的廣泛傳播有很大關系。“市民”就是近代工業文明的擔當者，他們主要生活在城市，通過市場交換和職業分工，參與到城市的公共生活之中，市民的生活方式和價值觀念已經完全不同于封建莊園制下的臣民，也大大區別于那些安然于傳統生活方式、以禮俗為準繩的鄉村居民。市民既有私人性（他們是市場主體和個人福利的追求者），又有公共性（他們參與社會事務和政治生活），后者角色的展示就是公民身份了，因此，許多人將市民社會與公民社會聯系起來。也有學者在談論市民社會、公民社會問題時將其涉及的話題擴展為事關“公共領域”的全部相關問題，“從公共領域角度看待國家，國家不再是絕對至上的存在，而可以僅僅把國家當作一種必要的形式。國家只能是沒有自身的理想與事業的公民聯合（civil association），而不應是特定目標的事業聯合（enterprise association），只能為公民實現自己的目標、完成自己的事業提供一個良好的制度環境。”[1]公民社會的提出意在限制政府權力，伸張公民本位。

在當代中國，社會轉型正是民間社團大量出現的一個重要原因。社會轉型是指由傳統社會向現代社會的結構性變動，其內容涉及經濟、政治、道德等各個領域，其中一個核心內容就是部分國家權力向社會的轉移，即國家機構從社會領域有序退出，將社會控制權向公民開放，讓他們承接由政府剝離、轉移出來的那部分公共事務管理職能，以形成新的社會管理的權力格局。無數的公民個體顯然難以承擔直接管理社會的重擔，為此，公民自由結社、自愿組合所形成的民間社團就成為了當然之選。為減少社會轉型的陣痛，緩和社會內部各群體間的直接對抗，政府應最大程度淡化自身的意識形態色彩，創設一定的外部條件，培育和發展具有社會性、民間性和中介性的民間社團（即非政府組織），為社會內不同利益群體或各種特殊需要人士提供各自的表達空間，同時將民間社團視為平等的合作者，行使共同且有分別的社會管理責任。隨著以私營企業主、IT業精英、外資企業中的高級中方管理人、活躍在學術界、社會文化和公共知識領域的知識分子以及獨立的文藝界人士等為代表的社會中間階層的出現，民間社團將吸納和蘊藏起大量的知識、智力、財力等資源，獲得蓬勃發展的契機。上述人士（也可以看作是意見領袖）自身也有要求自我組織的愿望，政府應善用他們的熱情和能力，通過政府職能轉變和執政理念調整，努力塑造服務型有限政府的形象，為廣大社會成員結社、組團、領導民間社團的活動創造便利條件，例如削弱束縛民間社團的各種體制性障礙，降低準入門檻，簡化設立手續等等。

新中國建立后，國家對社會的政策基本上是大包大攬，以至于“社會”逐漸萎縮至零，形成國家統領社會的格局。這一格局造成了許多嚴重的問題：行政機構過于龐大臃腫；因為缺少中間地帶，國民的任何事務都被納入國家領域之中，一旦解決不好，就易演變成國民與國家的對抗，國家處于高度的危險境地；民眾的社會參與渠道過少，導致民眾的社會參與度低，社會效能感極低；等等。重新審視“社會”，將社會擺在恰當的位置，并承認它與國家不同且相對獨立的重要性，這涉及國家職能的轉變。國家要從意識形態控制者的角色轉變為社會生活的組織者、社會利益的協調者和社會矛盾的化解者等更加中立、多樣的角色。

國家必須對現有的民間社團的監管體系作出重大改革，改革的原則是放松管制與重新管制相結合：一方面要在民間社團的成立和日常運作上放松管制，即降低準入門檻，去除歧視性規定，同時不插手民間社團內部的日常事務；另一方面在維持民間社團的公益性上重新強化管制，對部分民間社團背離或危害公共利益的行為予以制止，但要借助成文法，在法律授權內行使行政權力，從而推動民間社團的有序良性發展。這種新的監管的平衡基點在于保證適度的自主性社團空間（associational space）的存在。

米戴爾（Migdal， 1994）所提出的“國家鑲嵌在社會中”（state-in-society）的觀點值得借鑒。他認為，國家與社會組織的關系既不是“國家中心”，也不是“社團組織中心”，而是國家權力和社團力量相互交織和作用充滿了沖突與妥協，從中產生出一個不斷變化的國家--社會團體關系，即二者在平等的較量中各取所需，為公眾提供不同層次的產出內容，整個社會呈現多元、互動、可控的利益交涉的狀態。

在與民間社團相關的社會管理事務上，政府的現實目標是維護社會自身的秩序，賦予社會內成員和組織以能動性，發掘和傳播具有廣泛共識基礎的社會規則，從而保證社會的可持續性發展。這一現實目標要求減少對社會自發秩序的破壞，去除僭越既定社會規則的外部干擾行為。質言之，以不作為的方式去樂觀其成，即便是錯誤，只要不是致命性的根本錯誤，也應給予社會（及其成員）一個自我學習的機會，在試錯中尋求建立起合理的社會管理架構。

政府在社會管理上的理想目標則是積極有為式的，以追求具有共同愿景的理想目標為宗旨來協調和改進現有的社會組織，引導成員以合乎善的方式關心社會利益。相比于社會管理的現實目標，社會管理的理想目標更加誘人，具有明顯的道德理想主義色彩。不過，必須特別強調的是，現實目標仍然是主要的日常化目標，也是常態社會管理的組成部分，而理想目標應更多置于理想藍圖的設計之中，它與人們對整個社會的終極價值觀念的認識相關。為了不使人們僅僅滿足于現實目標，從而陷入行動上的庸俗物質主義或簡單的實用主義，需要在觀念上設置出一個高于現實的理想目標，以提供調整現實目標的參照體系。但是，絕不可用理想目標取代現實目標，或者輕視、踐踏現實目標，否則歷史上多次出現的、道德理想主義支配下的政治激進主義和經濟平均主義所帶來的可怕惡果就會重演[2]。

其實，社會本身一直具有自身的演變邏輯和自組織形式，即便受到壓抑也會以扭曲、半地下的方式表現出來，現代國家必須充分認識到“社會”的先在性，在法律授權的范圍內行使權力，尊重“社會”自身的規則和慣例，一句話，中國社會管理的核心任務是盡快推進有關社會事務（包括民間社團）的立法，建立符合公平、正義的社會事務法律體系，限制行政部門任意干預社會事務，明確社會事務的可行與不可行的界限，給予公民參與、組建民間社團以穩定的指導性建議，在持續有效的法律引導下，才會建立起公眾與政府、不同公民群體之間的社會信任，從而促成彼此之間有理、有利、有節的利益較量。絕對的贏家或贏者通吃的做法有悖現代民主原則，也是不得人心的。

注釋：

①盡管是否得到政府機關的批準、許可并非民間社團的成立條件，更非其本質屬性，但民間社團確實需要依據國家法律政策開展活動。發達國家的民間社團管理大多采取備案、登記方式，準入門檻低，但過程管理非常嚴格。除了相應的政府監管，還有同行評議、第三方評估以及大眾傳媒的公開報道等多種形式。

②“市民社會”的英文詞是Civil Society，臺灣地區翻譯成“民間社會”，大陸則主要譯成“市民社會”，東歐各國大多譯成“公民社會”。

參考文獻：

[1]李萍.公民日常行為的道德分析[M].北京：人民出版社， 2004：303.

[2]李萍.現代社會管理的倫理分析[M].北京：中國政法大學出版社，2012：59.

責任編輯 張忠友