農村社會管理創新背景下村民自治權的落實機制研究

摘 要：農村基層社會管理創新為村民自治發展提供了審視和轉型的新視角。如何有效地保障和落實村民自治權既是村民自治制度轉型的基礎也已然成為中國農村社會管理創新實踐和研究的核心問題。從落實村民自治權的重點、內容、動力和理念方面探究創新基層社會管理背景下落實村民自治權的機制和模式，以期實現農村社會管理創新的可持續性。

關鍵詞：農村社會管理創新；村民自治權；落實機制；分權制衡化管理模式

中圖分類號：D616 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）24-0006-02

引言

黨的十八大提出“在改善民生和創新社會管理中加強社會建設”，將創新社會管理上升到社會建設的高度。而隨著我國經濟社會的快速發展，城鄉一體化進程不斷推進，城鄉利益格局不斷調整，創新農村基層社會管理成為創新社會管理的著力點。在基層調研中，一個亟須解決的難題是創新農村社會管理繞不開村民自治權的落實，“通過村民自治權落實為農村居民建立起健全的社會機制，即激勵動力機制、利益表達機制、整合平衡機制和利益救濟機制”[1]，這些權利保障機制為促進農村社會的管理創新和農村社會的全面協調可持續發展奠定了良好的社會根基，因此，創新農村社會管理就要把村民自治納入國家發展戰略來思考。

一、落實村民自治權是創新農村基層社會管理的必然路徑

大量的實證研究表明，要解決農村基層社會管理創新面臨的諸多困境，必須通過強化村民自治權的保障和落實，實現農村社會管理從政治任務型的行政控制向民主合作型的治理轉變，這是未來創新農村社會管理的必然趨向。

理論上，我國現實中的農村社會管理創新是基于國家與社會二元分離的理念，但這種分離不僅僅體現為國家與社會的對立，也存在著合作。在這樣的背景下，積極尋找國家與社會協調視角下村民自治的轉型無疑是創新農村社會管理的新階段。同時，農村社會管理創新為村民自治的轉型提供了深厚的理論基石和實踐思考。創新農村社會管理預示著村民自治將從村莊封閉走向社區開放，從單一主體走向多元合作主體，從個人權利治理向集體行動治理轉型，其中的核心問題是村民自治的轉型和村民自治權的落實。

實踐中，農村社會管理是一種區別于政府行政化管理方式的社會管理模式，其管理權運行的方向并不是單一的，而是一種多向度的、上下互動的過程。農村社會管理目標的實現不是通過發號施令、制定和執行政策來達到，而是通過合作、協商、確立認同和共同的目標等方式來達到對農村社會的善治。因此，農村社會管理中所需要的公共秩序和權威，主要不是來自于法律賦權，而是依靠人們內心的接納和認同。所以，農村社會管理創新進程中應該最大限度地落實村民自治權，以便使公共管理活動取得村民最大限度的同意和認可。

二、農村社會管理創新背景下村民自治權落實機制的發展趨勢

（一）村民自治權落實的重點：由權利創設發展為權利落實

在二三十年的村民自治實踐中，我國村民自治權僅僅停留在法律規范層面，農村村民自治的主要任務也僅僅是基于基層組織的建構進行權利創設，“為了國家”的村民自治是“組織法時代”村民自治的內在邏輯。隨著村民委員會組織法與時俱進的修訂，隨著我國城鄉統籌進程的加快實現尤其是農村社會管理創新的步伐不斷加速，村民自治開始走出體制性困境，而在本質上作為一種區別于國家民主的自治民主，一種真正指向農民、為了農民利益并最終為了農民獲得“合身”的制度保障最終進入了現代中國不斷擴展的政治體系與制度體系。這種制度性嵌入也標志著村民自治的組織建設和權力創設已基本完成，開始進入一個通過組織重建落實村民民主權利的新的歷史時期。

村民自治不僅僅是農村社會的治理模式，同時也是農村居民應當享有的不可剝奪、不可轉讓的民主政治權利，而保障和落實村民自治權是我國法制建設的重要價值目標。首先，落實村民自治權，可以培育農民的權利意識；其次，落實村民自治權，可以促使農民群體逐步形成民主價值觀；最后，落實村民自治權是法制價值實現的重要載體。

（二）村民自治權落實的內容：由民主選舉擴展為民主治理

直接民主是村民自治的靈魂，而在現實的理論與實踐邏輯中，村民的直接民主權利在實際中僅剩余直接選舉的權利。僅僅讓農民享有選舉權并不能實質上深化和落實村民自治實踐。隨著農村社會管理創新目標的更新和村民自治活動的深化，村民自治權的落實更依賴于村民參與決策、管理和監督的實踐。

創新農村社會管理的目標在于在民主合作的基礎上實現共同參與、共同協商和共同治理，這就要求村民自治權的落實和實踐要實現從選舉制度的完善到民主治理機制的健全。從總體而言，我國村民自治權的落實正逐步由“一個民主”的單向目標向“四個民主”兼顧的“四位一體”的方向發展。村民自治權落實的內容擴展到村民決策權、參與權和監督權的落實上，從民主選舉深化為民主管理、民主決策、民主監督成為后選舉時代基層民主建設的主要內容[2]。

（三）村民自治權落實的動力：由政府主導推進轉變為村民依法自治

村民自治制度的實踐現狀正如學者所言，開始進入一個通過組織重建實現村民民主權利的新時期，而實現村民自治權利的具體措施就是要消除體制性障礙，正確處理自治權與政權之間的關系，并使之納入法制化軌道，使村、社自治逐步轉變為村民依法自治，即村民自治的法治形態。

首先，要樹立《村民委員會組織法》在基層政府中的權威，依法限定政府的行政權限。為此，要認真落實《村民委員會組織法》關于“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項”，同時對于基層政府違反法律的行為要給予嚴重追究，以防止濫用行政權行為對于村民自治權的侵害。

其次，村民自治權落實過程中村民“自治”具有相對性，要完備基層政府與村民自治權之間的銜接機制和功能配套，平衡兩權矛盾與沖突的中堅力量，探索和構建村民自治制度下既能保障村民自治權的實現，又能充分發揮政權職能的農村工作指導機制，并努力提升基層自治組織承接政府轉移工作事項的能力，實現政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動。

最后，村民自治權的落實是一個雙向互動的過程，一方面，通過村民自治權的落實，村民們能夠增強自身的力量，實現對村莊事務的控制，最終具備與基層政府進行協商的能力；另一方面，黨和政府必須自覺倡導村民自治的民主色彩和權利指向，在村民自治進程中逐步退出。從實現社會管理民主與效率統一的角度，筆者認為村民自治是村民民主精神和主體性日漸發揮的過程，村民自治權需要自上而下的組織再造和權能授予，使村民自治能更有效地發揮中國基層政治制度的功能。

（四）村民自治權落實的理念：由單一的民主理念升華為以民主促民生理念

首先，將村民自治權的落實和解決村民關注的民生問題有機結合起來。正如國內著名政治學學者俞可平所說的：“不能認為重視民主就勢必忽視民生，或相反，強調民生就勢必輕視民主。民主與民生并非相互排斥，民主促進民生，民生需要民主。”[3]因此，落實村民自治權要蘊含民主和民生的雙重價值理念，就需要不斷創新民主治理方式，健全民主自治制度，拓寬村民自治權的落實渠道，保障村民當家做主的權利，使發揚民主成為改善村民民生的內驅力，因此，村民自治權落實勢必要體現以民主促民生的價值理念。

其次，民生政治建設是提升民主政治能力、落實村民自治權的重要途徑。隨著“三化”協調進程的加快，農村的民生問題日益成為制約城鄉統籌發展的一個核心問題。要解決農民的民生問題，除了加大國家對農村發展的支持力度外，還要逐步推進農村民主政治建設和保障農民民主政治權益。而通過促進村民自治權的落實，使廣大農民“逐漸學會用民主的方式按民主的程序表達自己的意愿和訴求，不斷增強民主意識和民主行為能力，學會對政府工作的監督，提高政治參與水平，為更高層次和更大問題上的政治參與打好基礎。”[4]

最后，農民民生福利的改善是推進村民自治權落實的重要物質基礎。以民生問題為內核的村民自治活動能關涉農民群眾的切身利益，農民關注和參與的熱情和主動性也就相對比較高，農民群眾在這些問題上行使民主自治權利可以有效增進農民群眾參政議政的自覺性、積極性和主動性，從而推進村民自治權的自覺落實。

三、農村社會管理創新背景下落實村民自治權的管理模式探析

在基層調研中，全國各地在創新農村社會管理和落實村民自治權的實踐中都進行了非常有益的嘗試，筆者從實現農村善治和村民自治權各項權能落實的程度上選擇了以下兩種管理模式進行分析。

（一）“村務契約化”管理模式

“村務契約化”管理，是我國農村村民自治實踐中的一種創造，這種管理模式是農民樸素的價值觀和村民自治制度的接軌，有助于保障村民自治權利，是創新農村社會管理的有效載體。“所謂‘村務契約化’管理模式，是把法學和經濟學中的契約關系引入到村級事務管理中，按照一定的程序，通過合同、協議等法律文本，明確村務管理中所有相關主體之間的權利、義務及履約時間和責任，使村級事務管理公開透明、責權明確、執行有據、運作規范，形成有法有據的長效治理機制。”[5]

“村務契約化”管理模式的實踐價值體現在：首先，“村務契約化”管理有效保障了村級民主機制的正常運行，通過具體制度使村級自治組織從決策到執行的全過程都置于村民監督之下，切實落實了村民的知情權、參與權和監督權。其次，“村務契約化”管理有利于在村干部和村民之間樹立權利平等意識和權力授受關系，為村民自治權的落實過程注入了“法治”的元素。最后，“村務契約化”管理有利于不斷開拓村民自治權的發展空間。“村務契約化”管理“屬于系統的民主管理方式的創新，可以直接滲透到民主決策、民主選舉、民主管理、民主監督的各個環節，同時予以法治形式保障，具有將農村各類事務具體地、普遍地、規范地聯系起來的功能優勢”[5]。

（二）“分權制衡化”管理模式

所謂“分權制衡化”管理模式強調的是明晰權力之間的邊界和范圍，優化村級民主治理結構，有效地保障和落實村民自治權利。“分權”的具體要求是：強化村黨支部的領導權，規范村民會議的決策權，落實村委會的執行權，保障農民群眾的監督權。“制衡”的具體運行過程為：通過強化村黨支部的領導權來決定“干什么”的問題；通過規范村民（代表）會議的決策權來解決“干不干”的問題；通過落實村委會的執行權來解決“怎么干”的問題；通過保障農民群眾的監督權來解決“干得怎么樣”的問題[6]。

“分權制衡化”的管理模式的實踐價值在于：首先，有利于加強基層黨組織的領導，通過優化基層治理結構，整合農村的政治資源，這是保障村民自治權實現的關鍵。其次，有利于切實保障村民享有知情權、決策權、監督權，充分調動農民參與政治活動的主動性和積極性，讓廣大農民真正地享有自治權利實施的自由，是村民自治全方位深化的基本前提。最后，有利于填補“村官”產生機制存在的漏洞，健全村務村財的管理，是村民自治權最終得以落實的重要保障。

四、結語

回應農村社會發展的新要求，創新農村基層社會管理方式，已經成為當前地方政府必須要面臨的一個重要課題。而實踐中的村民自治制度在要求村民群眾實施自我管理的同時，實行自我教育和自我服務，這就意味著農村基層管理創新也都是借助于基層組織來實現，即通過落實村民自治權對基層社會管理進行重構和創新。總之，村民自治作為一種來自農村內生型的治理機制仍然嵌入在原有的自上而下的治理結構中，將在未來的農村社會共同治理中繼續彰顯著它不可替代的價值。

參考文獻：

[1]楊海坤.社會主義新農村建設中的農民權利保障探析[M]//憲法與社會主義新農村建設.濟南：山東人民出版社，2007：166.

[2]樊紅敏.基層民主建設的基本特征與發展走向[J].東南學術，2010，（5）：55.

[3]俞可平.關于民主亟待厘清的六個關系[J].半月談：內部版，2009，（4）：21.

[4]藍蔚青.民主民生：社會主義民主政治建設的重要切入點[N].杭州日報，2009-01-31.

[5]村務契約化管理：鄉村治理的治本模式與發展方向[N].內蒙古日報（漢），2010-09-07.

[6]任中平.創新村級治理機制破解村治難題——四川儀隴縣民主管村“四權”模式的調研與思考[J].國家行政學院學報，2010，（l）：84.