淺析美國《1988年公平住房法修正案》出臺的背景

摘 要：為了實現美國住房的公平性，1968年4月10日約翰遜總統簽署了國會提交的《公平住房法》，該法案明確規定：\"公平住房法禁止在住房市場因種族、膚色、宗教或出生國的原因進行歧視活動\"。由于該法案存在缺陷、住房市場盛行對有孩子家庭以及殘疾人的歧視，所以為了解決這些問題，1988年9月12日里根總統簽署了《1988年公平住房法修正案》。

關鍵詞：1988年；美國；公平住房法修正案

中圖分類號：D93 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）24-0138-02

種族居住隔離是20世紀60年代美國大多數城市中比較顯著的一個特征。這一時期由于受到黑人民權運動、肯納委員會報告（1968年該委員會提交了調查的結果：城市暴力的原因是黑人對種族主義的反抗。）等影響，以及在1968年4月4日黑人領袖馬丁· 路德·金博士被暗殺事件的推動下，1968年4月9日，眾議院以229票贊成，195票反對的投票結果通過了參議院的法案。4月10日，約翰遜總統簽署了1968年《公平住房法》。雖然該法案明確規定：“公平住房法禁止在住房市場因種族、膚色、宗教或出生國的原因進行歧視活動”[1]。但是1968年《公平住房法》實施后的效果卻不盡如人意，所以非常有必要對其進行修正，于是《1988年公平住房法修正案》就出現了，其出臺的具體背景包括以下三個方面：

一、1968年《公平住房法》的缺陷

它的缺陷主要表現在以下兩個方面，即1968年《公平住房法》內容及實施效果的缺陷。

（一）1968年《公平住房法》內容的缺陷

法案內容的缺陷體現在兩個方面：

一方面，法案授予美國住房與城市發展部（Department of Housing and Urban Development，簡稱HUD）的權力非常有限。眾所周知，美國政府是由很多代表不同利益集團的人所構成的，所以在通過法案時經常無法達成共識，于是就需要以妥協的方式來協調各個利益集團的關系。1968年《公平住房法》的出臺就遵循了這一模式。參議員沃爾特·蒙代爾（Walter Mondale）在議會上提出原始法案后，該法案因反對的力量太強大而無法通過。在這種情況下，參議員埃弗里特·德克森（Evertt Dirksen）對原始法案進行了修改，這個法案才最終獲得通過，這就是1968年《公平住房法》。但是，此法案是妥協的產物，原始法案的許多條款被刪改。該法案最大的妥協之處體現在對美國住房與城市發展部權限的修改方面。原始法案規定：“賦予住房和城市發展部調查歧視行為、召開聽證會以及發布命令的權力?！盵2]修改后的法案給予它的權力僅限于“協商、調解和說服”[3]。也就是說：“遭受歧視的當事人可以向住房和城市發展部提出控告，但是由于該部只有調查歧視行為和協調雙方矛盾的權力（即以勸告、協商等方式來解決糾紛），所以如果通過調節，問題依然不能以雙方和解的方式得以解決，那么住房與城市發展部就無能為力了，因為它不能代表原告向法庭提出訴訟，也沒有凍結被告資產的權力。即使住房與城市發展部的部長有充足的證據認定被告并未履行相關的協議，他也無權處理此事，他只能將此案提交給司法部長，建議其進行民事訴訟?！盵4]由此可以反映出：1968年《公平住房法》嚴重限制了住房與城市發展部的權力，使它變成了“無牙的老虎”。

另一方面，法案規定的申訴時間短、處罰輕。法案規定：遭遇住房歧視之后，當事人應在180天之內向住房與城市發展部進行申訴[5]。由于歧視行為需要文件來證明，而證明文件通常需要公平住房組織派出黑人、白人“測試者”去房東或地產經紀人處進行實地調查才能獲得，而這一過程往往需要很長一段時間，所以規定的180天的申訴時間事實上根本不夠用[6]。正是由于法案規定如此短的申訴時間，所以很多受害者不得不放棄用法律的途徑來反對住房歧視。同時，法案還規定：賠償原告的損失，其賠償金額應不超過1 000美元，同時要求原告支付法庭及律師的費用，除非法庭裁定原告無法支付律師費的情況下，才可以免除[7]。這就意味著，原告進行民事訴訟，即使勝訴，獲得的也只是1 000美元的補償費，違法者并不會因此受到法律制裁。這種只有簡單罰款而無法律制裁的條文影響了原告及其律師的積極性[8]。

（二）1968年《公平住房法》實施效果的缺陷

1968年《公平住房法》出臺的主要目的是反對住房領域的種族歧視，確保公平住房，但是實際上，該法案實施后的效果卻不盡人意。從1968年法案實施開始，“在抵押貸款、經紀、房屋銷售和租賃中的種族歧視非常猖獗，住房隔離趨勢在上升。” [9] 1977年住房與城市發展部開展了第一次全國公平住房審計調查，此次審計涉及40個大城市，大約有300個白人和黑人參加了此項調查，反對住房歧視委員會負責收集數據，住房與城市發展部的工作人員負責分析數據。此次審計有兩個目標：其一，檢測黑人在美國住房市場遭受歧視的性質和程度；其二，確定影響黑人遭受住房歧視的因素[10]。審計結果表明：“如果白人家庭在住房市場上遭受一次歧視，那么非洲裔美國家庭會受到三到四次種族歧視?！?[11]此次審計，最終確定了黑人在美國住房市場遭受歧視的程度：黑人在租房市場上遭到歧視的比例為27%，在房屋銷售市場上受到歧視的比率為15%[12] 。1979年，由美國住房與城市發展部資助開展的全國住房歧視研究的調查表明：每年有200萬的住房歧視行為[13]。 20世紀80年代，住房與城市發展部又一次對美國住房市場進行了審計，審計的年份涉及1980年到1988年。此次審計的結果表明：種族歧視仍然是20世紀80年代大城市住房市場的主要特征。黑人買房遭受歧視的概率為五分之一，黑人租房面臨歧視的概率為二分之一，西班牙裔美國人租房遭到歧視的概率為三分之一[14]。另外，“從1968年到1980年，只有306件訴訟被提交到司法部。里根執政的最初幾年里，沒有案件提交給司法部，到了《1988年公平住房法修正案》出臺的前一年即1987年也只有17個案件被提交到司法部?！?[14]總之，1968年《公平住房法》不僅在其內容上存在缺陷，而且其實施效果也不盡人意，因此非常有必要對該法案進行修正。

二、住房市場對有孩子家庭的歧視

住房市場之所以存在對有孩子家庭的歧視，其原因包括三個方面。第一，購房和租房市場的同時加緊，社會需求的改變以及房主和房客之間不平等的議價能力，導致許多房主將他們的房屋只租售給成年人；第二，老年人要求的影響。老年人要求自由，他們甚至認為只有那些沒有孩子的居住環境才能讓他們過上寧靜的生活。所以，一些房主認為：孩子將會給住房帶來更高的保險費用和更大的破壞性”，因此，這些房主認為：把住房租借給有孩子的家庭會增加經營成本。正是由于以上的原因，從20世紀70年代開始，住房市場對有孩子家庭的歧視變得日益猖獗。有孩子的家庭租戶經常要面對排斥孩子或歧視孩子的住房政策。這些出租房屋的政策或者明確排除有孩子的家庭；或者限定孩子的數量、年齡和性別；或者在某些建筑物或某個建筑的某些樓層限制有孩子家庭的租賃；或者收取更高的房租或要求有孩子的家庭繳納大量的損失押金以此來限制他們的租賃。1974年，住房與城市發展部的調查發現：美國所有的出租單元中有17%的單元排斥有孩子的家庭的租賃[15]。

三、住房市場對殘疾人的歧視

住房市場存在對殘疾人歧視的原因包括兩個方面。一方面，這些歧視的出現經常不是基于對殘疾人的關懷，而是反映出無知、恐懼和偏見。那些拒絕租賃或銷售住房給殘疾人的人認為殘疾人不可能自己照顧自己或者認為他們將會是“有問題的房客”。其中的一些拒絕甚至是基于一種非理性的恐慌：認為殘疾人將會把殘疾“傳染給鄰居”。另一方面，許多房地產商不愿意為了滿足殘疾人特殊的身體需要而改變房子的建筑結構。殘疾人的身體特征對住房的建設提出了特殊的要求。很多殘疾人需要能夠滿足其身體特殊需求的住房，例如：有行動障礙的人常常需要能夠讓輪椅可以自由活動的房屋。虛弱的老年殘疾人可能需要安裝有電梯、扶手，并且使他們更容易靠近桌子和柜子的住房。而精神病人活動時需要住房管理人給予幫助。許多房地產商認為因殘疾人而改變房子的建筑結構會增加建房成本、加大住宅管理難度、影響自己的收益，因此他們以房子的建筑結構不能滿足殘疾人身體的特殊需要為由，拒絕殘疾人入住。

參考文獻：

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[11]JohnD.Landis， Kirk McClure， “Rethinking Federal Housing Policy，” Journal of the American Planning Association， Summer2010， Vol. 76，NO. 3：335.

[12]RonaldE.Wienk，CliffordE.Reid，John C.Simonson，FredericJ.Eggers，Measuring Racial Discrimination in American Housing Markets：The Housing Markets Practices Suevey，U.S.Department of Housing and Urban Development Office of Policy Development and Research，April 1979：13.

[13]Ronald E.Wienk，Clifford E.Reid，John C.Simonson，Frederic

J.Eggers，Measuring racial discrimination in American Housing Markets：The Housing Markets Practices Suevey，U.S.Department of Housing and Urban Development Office of Policy Development and Research，April 1979：25.

[14]George Galster，“Racial discrimination in housing markets during the 1980s：A Review of the Audit Evidence，”Journal of Planning Education andResearch ，1990；165.

[15]R. Marans， M. Colten， R. Groves B. Thomas， A Report on Measuring Restrictive Rental Practices Affecting Families With Children： A National Survey 9 （1980） （prepared for the Office of Policy Development and Research， p.30.U.S. Department of Housing and Urban Development）.