地方政府低保政策執行中存在問題的分析及對策研究

一、農村最低生活保障制度的內涵

農村社會保障制度的內容

社會保障制度體系包括三部分，即農村最低生活保障、養老保險和新型合作醫療制度。其中，農村社會保障制度的最底層為農村貧困居民日常生活提供了有力保障，即農村最低生活保障制度。該制度從規范性、可操作性的角度，繼承、發展并改善了農村特困救助制度，旨在為農村提供人口提供基本生活保障。

二、對某市農村低保制度執行情況的調查

（一）農村低保監督機制薄弱

某市民政局頒布了《家庭收入測算辦法》，隨后人民政府下發了《關于加強農村最低生活保障制度建設的通知》，從政策的角度明確規定了農村低保的操作流程，但是其可操作性差，沒有形成完善的監督和評估機制，如：內容調查手段、證明材料內容、檔案管理、低保金發放時間和領取方等，規定的隨意性較強，許多內容不夠全面、準確。《關于加強農村最低生活保障制度建設的通知》并沒有涉及監督、約束低保審批機關和基層組織的具體內容，只對信息的公正、公開和透明進行了明確的規定。

（二）農村低保標準失真

目前，家庭收入的確定低保對象的唯一標準，但是，未知性、不穩定性、多樣性和復雜性是農村家庭收入的主要特點，這為家庭收入的準確核算增加了難度，阻礙了農村低保工作的順利開展。相關調查結果表明，除了農業養殖等主導性收入以外、村集體補助金、政府臨時性補貼和低保金、親友資助、務工收入等，都屬于農村家庭收入。此外，除上述收入以外，還包括10.5%的其他收入。多樣化、不確定性的家庭收入來源，為準確核算家庭收入增添了阻礙。同時，大部分農村家庭以農業收入為主，具有明顯的多樣性，核算家庭收入的難度和復雜性較高。此外，不穩定和不確定的農村家庭收入，增加了核算的難度。

（三）農村低保執行機構及工作人員效率低

各級民政部門是常德市農村“低保”政策的主要執行機構，然而，在民政局內部，無法實現上下對接和協調組織具體分工。例如：農村“低保”政策，既有由社會救濟局監管的民政局部門，也有專門設立“低保”中心的民政局部門。此外，受鄉土文化、有限資源、治理水平等因素的影響，不僅在村級組織中存在低保資源的變異，農村低保制度的變異還體現在共同推進鄉鎮和村兩級組織的活動中。在確定低保對象時，鄉鎮和村兩級在共同執行的模式下，達成一致共識，其微妙的內在關聯與低保對象的確定密不可分。

（四）農村低保保障方式簡單

相關統計數據表明，某市主要采取村委領取低保金的方式，因為貧困農村大多分散居住在山區，這種方式保證了安全、可靠的發放資金。此外，還有12.5%的低保金由鄉鎮政府發放，憑低保證領取，適用于與鄉鎮政府較近的家庭。但是，大部分貧困用戶處于交通不便利的偏遠地區，與鄉鎮政府距離較遠；只有少數低保戶與鄉鎮政府距離較近。因此，這種領取低保金的方法并不是十分合理。

三、地方政府完善農村低保政策執行的對策

（一）建立科學高效的農村低保監督機制

完善的農村低保監督機制應包括行政監督、審計監督和社會監督機制。行政監督機制方面，各級民政部門應確定符合本地區的政策和方針，逐步建立監督管理網絡，加強對農村“低保”基金財務、會計制度執行情況的監督，檢查“低保”資金的發放情況，保障低保制度的公正公平。審計監督方面，重點是監督相關部門是否及時、足額地支付農村低保金，同時加強對農村低保基金的管理和運營安全性和有效性的監督。社會監督方面，可以通過設立諸如村委會及村民代表等機構來監督低保制度的實施情況，同時加大新聞媒體的輿論監督作用，進而通過社會的力量來逐步完善農村“低保”制度。

（二）嚴格核定低保對象，科學建立低保標準

在管理“低保”人群的收入情況方面，不僅要根據靜態的事實數據，而且還要依靠動態的實時監控。在對通過初審的申請者進行復審的時候，應該關注街坊鄰居對此的看法。具體來看，主要分為兩方面，其一是推選出部分村民作為評選代表，對申請者的情況發表意見；其二是即時的公布獲得“低保”資格審查的名單，以便體現審查工作的公正和公開性。另外，對于申請者的資格審查條件也并非一成不變的，在具體的情況中可以做出適當的調整。在確定最低生活標準時，應根據保障對象的日常生活水平和家庭結構制定出不同的保障標準。這種分層次的“低保”標準，不僅體現出了制度的靈活性，還在一定程度上提高了“低保”制度的有效性。

（三）提升農村低保執行機構及工作人員工作效率

為了全面提高農村低保管理服務水平，各地區應該加強農村低保管理工作，這主要包括以下幾個方面的內容：通過各種規范化建設活動，逐步完善“低保”政策；健全“低保”操作規范，及時公開“低保”信息；建立部、省、地市三級社會救助數據中心；逐步完善農村社會救助信息網絡系統；逐步規范全國統一的社會救助信息應用系統。同時，政府相關部門應分層次的對工作人員進行在崗培訓，對工作人員的進入渠道進行嚴格的審核，把與“低保”相似的工作合并起來，逐步實現同類型工作的合并歸類。

（四）豐富保障方式的多樣性

政府相關部門應根據救助對象的特征和需求，實行分類救助，既可以最大限度的滿足農村困難群體的需要，還可以最大程度地提高救助資金的利用率。此外，政府部門應該逐步完善“現金救助為主，以實物救助為輔”的制度，從而保障農村困難群體的基本生活需求。與此同時，各地區應該全面落實《關于免收代發最低生活保障資金費用的通知》。一方面銀行要免收農村困難群體的工本費、小額賬戶管理和服務費，努力完善社會化發放方式；另一方面還要積極協調各銀行的政儲蓄機構網點，加強相關部門與銀行的溝通，逐步落實“低保”的各項工作。

（作者單位：湘潭大學公共管理學院）