探析如何運用BOT方式促進我國西部欠發達地區公共基礎設施建設

一、BOT的簡介

我國西部欠發達地區公共基礎設施的建設和經營問題非常值得重視和研究。典型的BOT定義是：政府就某個基礎設施項目與非政府部門的項目公司簽訂特許權協議，由項目公司來承擔項目的投資、融資、建設、經營和維護；在特許期內，該項目公司向設施使用者收取費用，以此收回項目投資、融資、建設、經營和維護的成本，并獲取合理利潤。政府擁有對這一基礎設施項目的監督權。特許期滿，項目公司將該基礎設施無償或以象征性價格移交政府部門。豍在西部地區基礎設施建設中，中小規模的基建投資起不到多大作用，只有應用BOT這種耗資巨大、技術先進的投融資模式，才有可能從根本上改變西部地區基礎設施落的局面。

二、如何在BOT模式下促進西部地區公共基礎設施的建設和經營

四川省涼山彝族自治州首府西昌至云南省迪慶藏族自治州首府香格里拉的西香高速公路是連接瀘沽湖、麗江和云南香格里拉等旅游景區的高速通道，輻射木里藏區，對于推進國家西部大開發戰略、促進沿線礦產和旅游資源開發、鞏固國防安全、促進民族團結和社會穩定都具有重要意義。作為四川省“十二五”規劃的重要組成部分，其BOT項目受到了多家投資機構的關注。項目的投資環境以及地方政府與投資公司的配合度等都將影響諸如西香高速公路等BOT項目在當地的建設和經營，下面將就此進行具體分析。

（一）法律上的保證

1、國家主權豁免

在BOT項目運作中，如果東道國政府違約，而又不放棄其主權豁免，則項目承辦公司會由于不能對其進行起訴而導致諸合同項下的權利不能被享有。在這一問題上，按照國際慣例可要求簽約政府就合同中的一切事項放棄其司法豁兔權，從而成為BOT運作模式中與投資者相平等的法律主體。事實上，政府在BOT合同下具有雙重身份，其可以公共利益需要對諸如西香高速公路等基礎設施建設項目進行費用征收或采取相應限制措施，而這對投資者是不利的。一般應在相關特許協議中訂立補償條款，以彌補投資者的損失；同時，因投資者的不當行為造成政府的損失也應由投資者對政府進行補償。

2、投資者的優惠待遇

我國三部委通知規定：國家保證項目公司償還貸款本金利息和紅利匯出所需外匯的兌換和匯出，但是項目公司也要承擔融資、建造、采購、經營、維護等方面的風險，政府不提供固定投資回報率的保證，國內金融機構和非金融機構也不為其提供擔保。即除了外匯兌換和匯出擔保之外，政府不再予以其他支持。以BOT模式進行的基礎設施建設，建設周期都比較長，投資利益回收就會比較慢。投資回報與投資風險是緊密相關的，國內外投資者一般認為我國西部地區投資環境不太好、投資風險較大，因此其要求的回報收益也較高。西香高速公路全稱為“西昌至香格里拉四川境高速公路”，全線共有橋梁97座，其中特大橋梁4座；共有隧道24座，其中超特長、特長隧道6座，全線橋隧比為61.9%，施工難度十分巨大。因此，當地政府應創造良好的投資環境并給予投資者以法律上、政策上的優惠待遇，以降低項目成本。

3、特許協議爭議的解決

BOT項目一系列合同中最為重要和特殊的是特許協議。協議雙方法律地位差別很大，政府一方是國際公法上的主體，而項目公司一方則為私法上的主體。若雙方發生爭議，項目公司的母國往往會借口行使外交保護權而介入東道國和項目公司的爭議中，使之演變為國家之間的爭端。若雙方當事人所屬國家都加入了相關的國際公約，則雙方可事先在特許協議中規定爭議于ICSID（解決投資爭議國際中心）、WTO等多邊機構處解決。由于相關條約中規定此類爭議在上述機構處解決時由專門的部門負責裁決的執行和監督，效率比較高，因而東道國和投資者一般都愿意接受。然而，我國在批準加入《解決國家和他國國民間投資爭端公約》時做了以下保留聲明：“僅將由國有化和征收所產生的賠償數額爭議交由ICSID解決。”豎將與BOT特許協議有關的爭議也納入ICSID的管轄范圍，將能消除外商投資者對在我國進行BOT項目投資的顧慮。

（二）內部障礙的清除

1、項目費用

國內專業咨詢公司的崛起可使項目運作不再依賴國外顧問，大大降低項目公司前期運作的費用。另外，在考慮利用外資建設BOT項目的同時，應該同時注意內資BOT項目的開發。國內機構更加了解國情，比較容易交流，不需要外匯兌換和流出，因此可縮短開發周期。

2、運作周期

國內BOT項目試點工作的廣泛開展可使政府機構對BOT模式有較完整的理解，將縮短投資者與政府的溝通時間，同時試點項目的合同條款也可為以后的BOT項目提供參考，使合同談判更加便捷。從戰略角度出發，政府應該注重吸收BOT專業人才，使更多的受過MBA、經濟、法律等專門教育的年輕人走上領導崗位，更加有利于推動項目順利實施，縮短項目運作時間，提高BOT項目的運作效率。

3、政府監督和檢查

在項目建設的任何階段，政府都不能放棄對其進行監督和檢查的權利。項目最終是要由政府或其指定機構接管并在相當長的時間內繼續運營的，所以必須確保項目從設計、建設到運營和維護都完全按照政府和投資者在合同中規定的要求進行。

注釋：

豍王春麗.運用BOT促進西部欠發達地區公共基礎設施建設的探討[J].六盤水師范高等專科學校學報，2010.

豎李心淑.BOT融資方式在西部開發中的應用和我國相關立法的完善[J].華東政法大學，2008.

（作者單位：貴州大學法學院）