營改增力促第三產業發展

——訪中國社會科學院財經戰略研究院稅收研究室主任張斌和著名稅務專家高金平

隨著營改增試點今年8月1日在全國范圍內鋪開，新一輪稅制改革也將得到進一步推進。營改增作為以減稅為目的的改革，在試點的一年多時間里，為大部分企業減少了稅負。但改革初期也暴露出不少問題，比如，營改增征稅范圍界定不清，一些企業因進項抵扣不足等原因使稅負不降反升，未來地稅和國稅的關系如何平衡等。如何通過全面試點發現問題，并在此期間將一系列問題逐步解決？未來營改增將要達到一個什么目標？《新財經》記者就此專訪了中國社會科學院財經戰略研究院稅收研究室主任張斌和著名稅務專家、國家稅務總局揚州稅務進修學院教授、國際稅收聯合會中國研究員高金平。

稅負增加需動態調整

《新財經》：營改增試點一年多，總的情況怎么樣？試點企業的稅負有哪些變化？

張斌：總的來看，已經進行的兩輪試點比較順利，除了試點涉及的“1+6”行業，原來繳納增值稅的行業，由于抵扣增加，整體上稅負也減輕了。試點中少數稅負增加的行業，試點地區已通過財政補貼的方式緩解了稅負上升的壓力。

高金平：從上海試運行的情況來看，試點的各項政策措施運行情況總體良好。小規模納稅人稅負由原來含稅金額的5%下降到不含稅金額的3%。大部分一般納稅人稅負略有下降，現有增值稅一般納稅人的稅負因進項稅額抵扣范圍增加而普遍降低。少數行業，如交通運輸業、融資租賃業稅負略有增長。交通運輸業原適用營業稅稅率3%，調整為增值稅稅率11%，由于可抵扣的進項稅額有限，會導致增值稅負增加。有形動產融資租賃原來按照差額征收營業稅5%，現改為差額的17%，稅負明顯增加。

《新財經》：能否談談，營改增在試點過程中都發現了哪些問題？

高金平：營改增試點過程中遇到的問題也不少。第一，對有些行業來說，在營改增征稅范圍的界點上難以劃分，例如，稅法規定納入營改增范圍的咨詢服務泛指“財務、稅收、法律、內部管理、業務運作和流程管理”，對于提供服務的主體，沒有專業資質要求。實際操作中，有些服務合同將中介服務與咨詢服務合同同時簽訂，如營銷顧問合同服務內容，包括策劃整體營銷方案，同時還提供銷售推廣，按照產品銷售收入提取傭金。又如國際采購的詢價服務、招商政策咨詢服務費、健康咨詢、房產中介咨詢、期貨咨詢、醫療咨詢、城市發展規劃、集團公司向子公司收取管理服務費等，在實際操作中，納稅人需結合服務內容、服務對象特點綜合判斷是否屬于營改增范圍，因而導致這方面的納稅爭議很多。咨詢類服務如果定義太過寬泛，企業可能將傭金等中介服務收入包裝成咨詢服務收入，享受低稅率或納入抵扣，這在一定程度上存在征管漏洞。

第二，少數企業短期內稅負可能出現大幅上升或不平衡問題。主要表現在以下方面：一般納稅人將向非試點納稅人承租的有形動產轉租給其他納稅人，實行17%稅率征收增值稅，但無相應進項稅額抵扣，使得稅負過高。

原交通運輸業營業稅自開票納稅人強制認定為一般納稅人后，實行11%的稅率，但企業經營規模小，短期內無增購交通工具計劃，而原有存量資產進項不能抵扣，導致企業稅負較重。

融資租賃業可能產生的進項提前、銷項滯后的抵扣不平衡問題比較突出。企業購進融資租賃設備時取得大筆進項稅額，但收入卻是在較長周期里分期實現，進項抵扣不平衡，企業在較長一段時期內（至少3年）無應納稅款。此外，按照現行營業稅差額征稅政策執行結果測試，融資租賃業務基本稅負率均在1%以下。稅改后，即使實行稅負超3%即征即退的優惠政策，稅負仍然大幅上升。

第三，稅收優惠的銜接問題。國際遠洋運輸業務原屬于免征營業稅項目，稅改后是否繼續實行免征增值稅稅收優惠以及開具何種發票尚無明確規定。

《新財經》：從試點的結果來看，小規模的納稅人稅負降低明顯，但一般納稅人稅負水平變化不大，這其中有企業進項抵扣不足的原因。未來隨著試點范圍擴大，能不能解決這個問題？

張斌：營業稅改征增值稅后，小規模納稅人適用3%的征收率，不允許抵扣進項稅額，這與原來營業稅的最低稅率相同，因此小規模納稅人的稅負有顯著降低。一般納稅人的情況比較復雜，因為不同的行業適用不同的稅率，各行業的成本構成也有較大差異。隨著營改增的推進，納入試點的行業越來越大、地域越來越廣，進項稅額的抵扣也會相應增加。同時，企業也要積極轉換經營模式，提高專業化分工水平，按照增值稅的特征安排生產經營活動，以實現稅負的降？低。

《新財經》：從試點結果來看，某些行業不但沒有減稅，反而稅負增加了，比如交通和物流業，這個問題怎么解決？

張斌：部分行業稅負增加的原因很復雜，增值稅和營業稅的征收原理是不一樣的，比如某些企業在試點期間，如果沒有購置新的機器設備，它的稅負可能會有所增加，但在購置機器設備的年份，稅負就會有明顯下降，很可能從整個固定資產的使用周期看，稅負總體是下降的。由于企業購置機器設備的時間不同，因此稅負增加與否，不能用一年的時間來判斷，要用購買設備和沒有購買設備的年份平攤下來計算才比較準確。

從交通運輸業的情況來看，部分試點企業稅負增加主要有以下幾方面原因。一是配套措施不到位導致的稅負增加。如燃油費發票是可以作為進項稅額抵扣的，但很多加油站現在還無法開具增值稅專用發票，試點企業由于抵扣不足導致稅負增加。二是試點局限在部分省區的部分行業，試點企業現階段的外購服務尚不能完全抵扣，隨著試點范圍和行業的擴大，試點企業的稅負會有進一步的下降。三是企業經營周期的影響。在試點期間未購入機器設備的企業稅負較重，但未來購入機器設備時稅負會大幅下降。四是企業經營模式的影響。營業稅僅對銷售收入征收，但增值稅允許中間投入和機器設備抵扣，許多企業的經營模式因不適應增值稅征收機制而導致稅負上升。例如，采取掛靠經營、內設修理車間的交通運輸企業在改征增值稅后，負擔會增加較多。

需要特別強調的是，營改增的減稅效應還體現為下游企業可抵扣稅額的增加。即使短期內試點行業的稅負增加，但如果全產業鏈的稅負下降，試點行業增加的稅負會通過價格機制在上下游企業進行動態調整，經過稅負轉嫁后試點行業的稅負也會相應下？降。

高金平：從試點情況來看，交通運輸業和融資租賃業稅負略有增長。交通運輸業原適用營業稅稅率3%，調整為增值稅稅率11%，由于可抵扣的進項稅額有限，會導致增值稅負增加。有形動產融資租賃原來按照差額征收營業稅5%，現改為差額的17%，稅負明顯增加。為解決因營改增導致少數行業短期內稅負增加帶來的成本提升問題，少數地方為支持營改增，采取了政府補助的做法。從長遠來看，由于增值稅屬于價外稅，最終由消費者承擔。經營者會通過服務價格的調整將稅負向下游客戶轉移，因此對企業的經營及整個行業的發展不會產生影響。

有利于完善企業經營模式

《新財經》：營改增除了給企業減稅外，企業還會得到什么好處？

張斌：增值稅和營業稅的征收原理是不同的，營業稅是對銷售收入征收，不同經營模式和成本構成的企業，只要銷售收入相同，稅負就一樣；增值稅是對扣除中間投入和機器設備后的增值額征收，經營模式不同、成本結構不同的企業即使營業額相同，稅負也可能有很大差異。

例如，在征收營業稅時，如果成本相同，一個企業自己內設汽車修理車間還是外購修理服務，對于營業稅負沒有差別。但改征增值稅后，外購修理服務的支出可以作為進項稅額抵扣，這樣會鼓勵企業進行更加細密的專業化分工。因此，除了減稅，營改增還可以引導和促進企業完善經營模式，強化專業化分工，提高財務成本核算的水平。

高金平：營改增的真正利好遠不止減稅負，營改增對運輸業、信息服務業、創意產業等行業從制度層面解決了影響服務業發展的稅收瓶頸問題，有利于開拓服務業市場，延長產業鏈條。由于部分現代服務業能開具增值稅發票，公司所服務的產業鏈上的客戶同樣可以進行增值稅抵扣，從而降低了客戶購買服務的成？本。

此外，在原營業稅體制下，各個服務分包環節重復繳納營業稅，不利于企業業務的集成。而營改增有效避免了重復征稅，進一步優化了產業分工和相互協作，促進了現代服務業發展。

《新財經》：營改增作為中國稅收改革的重要一環，目的是減輕企業稅負，同時發展服務業，這也是未來調整經濟結構的要求。您認為未來能實現這個目標？嗎？

高金平：我國穩定經濟增長，助推經濟結構調整的措施主要有5項：工業轉型升級規劃發布實施和技術改造、鼓勵兼并重組、加強節能減排和淘汰落后、促進產業轉移和產業集聚、加快培育發展戰略性新興產業。由此可見，調整經濟結構需要“多管齊下”，營改增是上述5項措施的輔助措施，選擇與制造業關系密切的部分現代服務業進行試點，可以減少產業分工細化存在的重復征稅因素，既有利于現代服務業本身的發展，也有利于制造業產業的升級和技術進步。

地方與中央利益如何平衡

《新財經》：從地方財政收入來看，營改增是否意味著地方財政收入的減少？未來如何平衡地方財政與中央財政的關系？

張斌：盡管目前試點方案將原來征收營業稅的企業改征增值稅后的收入全部留給地方政府，但未來隨著試點的推進，營業稅最終將被增值稅完全替代。原來增值稅75∶25分成，營業稅大部分歸地方政府的收入分配格局打破后，中央和地方的稅收分配關系勢必要進行根本性的調整。

目前來看，這種調整有多重方案可供選擇，例如，通過事權上收以減少地方政府的支出壓力；通過增加一般轉移支付增加地方政府收入；結合稅制改革，通過重新劃分中央和地方政府的稅收分配關系，通過開征房產稅作為市、縣一級地方政府的主體稅種來增加地方政府收入，等等。在這個意義上，營改增改革會對中央和地方財政體制的方方面面都產生重大影響。

高金平：根據現行財政體制，增值稅屬于中央和地方共享稅，營業稅屬于地方稅。試點期間，為維持現行財政體制的基本穩定，營業稅改增值稅后的收入仍歸屬試點地區。從總體上看，營改增會導致中央和地方財政收入的同時減少；從長遠利益看，企業稅負的下降，降低了企業成本，增強了企業發展的后勁兒，經濟發展了，稅收收入反而會增加。要從根本上解決土地財政問題，不僅要調整中央與地方財政分配關系，各地地方政府還應著眼于長遠，因地制宜發展產業經濟，同時通過減少樓堂管所建設，精簡管理機構降低行政開支，加強廉政建設，提倡勤儉節約、杜絕鋪張浪費等措施降低行政成本。

《新財經》：近期看到一些相關報道，說有的地方政府為了提高稅收，增加了“零散稅”等稅種，這在一定程度又加大了小企業的稅負，這種情況會發生嗎？

張斌：中國的稅法立法權是高度集中的，地方政府沒有權力增設新的稅種，因此所謂增加“零散稅”等稅種是不準確的，更大的可能是加強“零散稅源”的管理。按照目前的試點方案，原來征收營業稅的企業改征增值稅后，盡管由地方稅務局改為國家稅務局征管，但這部分稅收收入仍然全部屬于地方政府的收入，并不按照75∶25的比例在中央和地方之間分成。目前地方政府加強對“零散稅源”的管理以增加稅收收入的主要原因是經濟增速放緩后帶來的總體稅收增速下降。

對于小微企業尤其是個體工商戶的稅收征管確實存在著“逆向調節”的問題。所謂“逆向調節”是指在經濟形勢較好、稅收收入增收較多的時期，稅務機關往往比較容易完成稅收任務，因此對于征管成本較高的“零散稅源”管理相對比較松。

但在經濟增速放緩、稅收收入增幅下降，地方政府收入壓力比較大的時期，地方政府往往會通過加強對“零散稅源”的管理來增加稅收收入。而在經濟增速放緩的時期，小微企業的經營往往也比較困難，這時加強征管會導致小微企業的實際稅負上升。

造成“逆向調節”的原因有多個方面，就稅務機關而言，應進一步強化依法征稅的意識，嚴格按照稅收法律法規的要求進行稅收征管，尤其是要落實針對小微企業的各項減稅措施，提高核定征收的科學性。

促進服務業發展

《新財經》：下一步，哪些行業適合盡快營改增試點？哪些行業暫時還不適合試點？為什么？

張斌：服務業的情況比較復雜，一般來說，生產性服務業，如交通運輸、郵電通訊、信息服務等作為中間投入的行業應優先納入試點范圍；生活性服務業，在產業鏈條中的作用不顯著，可以考慮采用簡易征收等方式稍后推進。今年8月1日起，廣播影視作品的制作、播映、發行等已經納入了現代服務業試點范圍，按照今年4月10日國務院常務會議的要求，下一步會擇機將鐵路運輸和郵電通信等行業納入營改增試？點。

高金平：增值稅共設有17%、13%、11%、6%、0%五檔稅率和一級小規模納稅人簡易征收率3%。個人認為，為簡化稅制，徹底解決重復征稅，使得增值稅鏈條完整并解決營改增試點過程中遇到的問題，政府應當盡快將營業稅全面改征增值稅，并以此推動國稅、地稅機構合并，降低行政成本。我國全面實行營改增在技術上已不是問題，重要的是首先要調整中央與地方的財政分配關系，確保地方財政收入不受大的影響。

《新財經》：營改增最后希望達到一個什么效果？目前來看，已取得了哪些效果？

張斌：營改增的最終目的是消除重復征稅，完善稅制，鼓勵服務業的發展，促進經濟結構調整。未來，進一步推進營改增試點，除了要積極完善各項配套措施，處理好中央和地方財力分配關系外，擴大行業試點的關鍵是要解決服務業各行業間差異較大與增值稅要求較少檔次稅率之間的矛盾，即處理好稅負調整與稅制優化的關系。綜合考慮財政的承受能力和增值稅制優化的要求，結合降低間接稅比重的目標，個人認為應將目前17%、13%、11%和6%四檔稅率逐步歸并減少至兩檔，實現覆蓋商品和服務的普遍征？收。

高金平：營改增的最終目的是將現行營業稅的征收范圍全部改征增值稅。從目前試點情況來看，部分行業營改增存在許多技術問題，納稅爭議較大。只有全面實行營改增，并將稅制改革與征管改革同步，才能達到優化稅制結構，稅收收入與經濟增長同步，提高稅收收入質量，提高征管效率，充分發揮稅收各項職能作用的目的。

另外，營改增還有利于社會專業化分工，促進現代服務業的發展。營改增范圍的逐步擴大，必將增加基礎服務、生產和市場服務、個人消費服務、公共服務等領域的就業崗位。