論我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的完善

摘 要：由于我國(guó)目前的第一要?jiǎng)?wù)就是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，隨著世界經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，環(huán)境問(wèn)題成為了困擾國(guó)際社會(huì)的全球性問(wèn)題，工業(yè)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的矛盾日益加深，我國(guó)通過(guò)制定相關(guān)法律規(guī)范與政策以期達(dá)到矛盾的相對(duì)緩和，面對(duì)環(huán)境保護(hù)的嚴(yán)峻形勢(shì)，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度應(yīng)運(yùn)而生了，并成為世界范圍內(nèi)保護(hù)環(huán)境的重要手段和措施然而，故而此矛盾尤為突出。該制度在建立之初就存在著“先天不足，后天畸形”的特點(diǎn)。我國(guó)的立法與司法機(jī)關(guān)對(duì)于該制度還存在許多錯(cuò)誤的理解和認(rèn)識(shí)，需要進(jìn)一步的修改和完善相應(yīng)的法律條文與實(shí)施細(xì)則。因此，該文通過(guò)對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度基本情況的分析，針對(duì)我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度在實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題提出幾點(diǎn)對(duì)策，以期通過(guò)該文的闡述完善我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度并發(fā)揮該制度在我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的作用。

關(guān)鍵詞：環(huán)境影響評(píng)價(jià) 制度完善 缺陷 環(huán)境執(zhí)法

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-098X（2013）03（b）-0-02

環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度在世界范圍內(nèi)都有其深遠(yuǎn)影響。美國(guó)作為首創(chuàng)環(huán)境制度，后在英國(guó)、俄羅斯、日本和韓國(guó)等諸多國(guó)家都借鑒其制度的科學(xué)性，并結(jié)合本國(guó)的國(guó)情，制定出適合本國(guó)發(fā)展的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的確立經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的階段，經(jīng)歷了引入概念、嘗試性研究分析和實(shí)踐、制度化與法制化等幾個(gè)階段，是在吸收西方國(guó)家實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，又結(jié)合了我國(guó)的基本國(guó)情逐漸建立起來(lái)的。該文主要運(yùn)用比較分析和歸納總結(jié)的方法，總結(jié)我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的建立與發(fā)展，提出我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的相關(guān)缺陷與不足，分析我國(guó)目前環(huán)境立法和執(zhí)法中存在的困境，并在此基礎(chǔ)上提出完善對(duì)策。

1 環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的概況

1.1 環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的概念

所謂環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，是指有關(guān)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范圍、內(nèi)容，以及編制、審批環(huán)境影響報(bào)告書(shū)（表）、登記表的程序等一系列法律規(guī)定的總稱(chēng)。在界定環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度時(shí)，應(yīng)當(dāng)首先注意的是，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度不同于環(huán)境影響評(píng)價(jià)，它們分別是兩個(gè)不同的概念。環(huán)境影響評(píng)價(jià)是人們?cè)陂L(zhǎng)期進(jìn)行環(huán)保活動(dòng)的實(shí)踐中發(fā)展出來(lái)的一種科學(xué)方法或者說(shuō)是一種技術(shù)手段，通過(guò)這種科學(xué)的方法與技術(shù)手段來(lái)預(yù)防或減輕環(huán)境污染與生態(tài)破壞。各國(guó)對(duì)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)的稱(chēng)謂有所不同，但其內(nèi)涵基本相同。

1.2 我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的建立和發(fā)展

我國(guó)于1973年首先提出了關(guān)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的概念。而后最早在環(huán)境保護(hù)法中確立環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是于1979年頒布的《環(huán)境保護(hù)法（試行）》。之后，1981年國(guó)家計(jì)委、建委、經(jīng)委和國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組聯(lián)合發(fā)布的《基本建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理辦法》，對(duì)該項(xiàng)制度作了具體規(guī)定。1986年國(guó)家環(huán)保局發(fā)布了《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)證書(shū)管理辦法（試行）》。1987年國(guó)家計(jì)委、國(guó)務(wù)院環(huán)委會(huì)發(fā)布的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)設(shè)計(jì)規(guī)定》，對(duì)申領(lǐng)《評(píng)價(jià)證書(shū)》的條件、程序以及對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)要求等作了明確規(guī)定。1993年國(guó)家環(huán)保局發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步做好建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理工作的幾點(diǎn)意見(jiàn)》中提出“先評(píng)價(jià)，后建設(shè)”，并要求逐步建立環(huán)境影響評(píng)價(jià)的機(jī)制，以提高報(bào)告書(shū)質(zhì)量。為了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，在總結(jié)我國(guó)近二十年實(shí)施環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院于1998年11月發(fā)布了《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》，提出了對(duì)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行分類(lèi)管理，并進(jìn)一步完善了建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)（表）的申報(bào)、批準(zhǔn)程序及法律責(zé)任，使環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的法律地位得到進(jìn)一步的提升。2000年11月，全國(guó)人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)向全國(guó)人大常委會(huì)提出了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法（草案）》。

1.3 環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的內(nèi)容

根據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》和《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》的相關(guān)規(guī)定，國(guó)家實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，明確了建設(shè)單位和環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響進(jìn)行后評(píng)價(jià)和跟蹤檢查的法定義務(wù)，從而使建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)從編制、報(bào)批、審批到后評(píng)價(jià)和跟蹤檢查形成了完整的法定程序。

2 我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中存在的

問(wèn)題

2.1 環(huán)境影響評(píng)價(jià)范圍過(guò)窄

我國(guó)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范圍，也稱(chēng)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的對(duì)象，是指對(duì)哪些規(guī)劃要進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理。我國(guó)于2003年9月1日起開(kāi)始施行的《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》規(guī)定了關(guān)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)范圍的相關(guān)內(nèi)容。我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的第二條對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范圍作了詳細(xì)的規(guī)定，主要是針對(duì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行相關(guān)的分析、研究、預(yù)測(cè)和評(píng)估，但卻未對(duì)政府相關(guān)政策的環(huán)境影響評(píng)價(jià)進(jìn)行規(guī)范。

2.2 環(huán)境影響評(píng)價(jià)缺乏公眾參與的規(guī)定較為籠統(tǒng)

環(huán)境影響評(píng)價(jià)中涉及的公眾參與是指，一個(gè)國(guó)家的公民或團(tuán)體根據(jù)國(guó)家環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)賦予的相關(guān)權(quán)利和義務(wù)，通過(guò)一定的途徑、手段、方式和方法介入環(huán)境影響評(píng)價(jià)的過(guò)程，并對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的運(yùn)行及其結(jié)果施加影響，正當(dāng)行使國(guó)家賦予的合法權(quán)益的活動(dòng)。簡(jiǎn)言之，公眾以能夠影響決策者的選擇為目的，所采取的直接與間接的活動(dòng)。公眾參與的主體可以是公民個(gè)人也可以是社會(huì)團(tuán)體，公眾參與的目的就在于影響利益的分配。我國(guó)目前的環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與中涉及許多制度認(rèn)知度不足、環(huán)境影響評(píng)價(jià)意識(shí)淡薄和保障機(jī)構(gòu)不健全等

問(wèn)題。

2.3 法律規(guī)定有待完善及司法介入的滯后

環(huán)境影響評(píng)價(jià)活動(dòng)中的法律責(zé)任實(shí)施保障不健全主體共有三方，分別是建設(shè)者、評(píng)價(jià)者、審批者這相關(guān)三者。環(huán)境影響評(píng)價(jià)法及一系列相關(guān)法律法規(guī)，很大程度上只是環(huán)境管理行政部門(mén)進(jìn)行工作的依據(jù)，真正由司法組織貫徹執(zhí)行的并不多。就目前我國(guó)環(huán)境立法而言，對(duì)環(huán)境違法者民事責(zé)任的追究只是僅僅由特定直接受到環(huán)境污染損害的單位或者個(gè)人通過(guò)提起民事訴訟來(lái)實(shí)現(xiàn)。我國(guó)現(xiàn)階段的司法介入，主要體現(xiàn)在行政訴訟階段。根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》以及最高法院關(guān)于實(shí)施《行政訴訟法》的相關(guān)司法解釋?zhuān)嗣穹ㄔ褐粚?duì)于行政機(jī)關(guān)所做出的具體行政行為的合法性進(jìn)行司法審查，而對(duì)于真實(shí)性和來(lái)源性均未有規(guī)定。行政訴訟是司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督，法院對(duì)行政行為的監(jiān)督不只是限于對(duì)《行政訴訟法》規(guī)定的受案范圍以內(nèi)的具體行政行為的監(jiān)督，將行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為排除在司法監(jiān)督之外，并且還要根據(jù)行政機(jī)關(guān)指定的規(guī)章去處理相關(guān)案件，以其作為審查具體行政行為是否合法的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。

3 健全環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的困境

3.1 環(huán)境執(zhí)法中的困境

我國(guó)的環(huán)境保護(hù)法以單行法居多，有關(guān)環(huán)境保護(hù)的環(huán)境基本法地位亟待確立，而且我國(guó)環(huán)境保護(hù)單行法的相關(guān)規(guī)定有許多都存在著交叉相容的現(xiàn)象，對(duì)于環(huán)境法的執(zhí)法效果與守法效果有著嚴(yán)重的影響。在我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》尚未實(shí)施以前，我國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度僅僅是簡(jiǎn)單的規(guī)定在《環(huán)境保護(hù)法》和環(huán)境保護(hù)單行法規(guī)中，只是以各個(gè)行政規(guī)章的施行規(guī)則形式組成的。我國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)的主管機(jī)關(guān)是環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)，在環(huán)境影響評(píng)價(jià)過(guò)程中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。在立法上我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度存在著缺陷，我國(guó)傳統(tǒng)的司法體制限制了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的發(fā)展，所以司法機(jī)關(guān)并不是我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的執(zhí)行主體。

3.2 環(huán)境司法中的困境

在環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的司法方面，我國(guó)的理論建設(shè)與司法實(shí)踐都相對(duì)匱乏。另外，我國(guó)的環(huán)境民事訴訟仍舊處于研究因果關(guān)系、舉證責(zé)任等有關(guān)對(duì)傳統(tǒng)民事訴訟的修補(bǔ)階段，而公民訴訟則一直處于論證階段，其具體內(nèi)容一直無(wú)法確定；對(duì)于受案范圍而言，環(huán)境行政訴訟的范圍僅限于行政機(jī)關(guān)做出的具體行政行為司法審查的有效性。學(xué)術(shù)研究也在有限公司專(zhuān)注于擴(kuò)大司法審查范圍的主要問(wèn)題。環(huán)境刑事訴訟對(duì)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度并沒(méi)有具體的規(guī)定，在“法無(wú)明文規(guī)定不為罪”的原則下，環(huán)境刑事訴訟基本等于沒(méi)有。我國(guó)現(xiàn)在處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段，所以在具體實(shí)施過(guò)程中會(huì)有很多因素阻礙環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的實(shí)效，分析困境有助于我們能夠清楚的認(rèn)識(shí)到究竟存在的實(shí)質(zhì)問(wèn)題有哪些，更好的解決環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中的不足。

4 完善我國(guó)環(huán)評(píng)制度的幾點(diǎn)建議

第一、增強(qiáng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的宏觀性，擴(kuò)大其評(píng)價(jià)范圍；第二、加強(qiáng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的公眾參與；第三、健全法律責(zé)任的實(shí)施保障；第四、完善環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的司法介入滯后。

《環(huán)境保護(hù)法》第41條和幾部污染防治法規(guī)定了假使其建設(shè)項(xiàng)目致使環(huán)境污染并造成損害的，相關(guān)責(zé)任人有義務(wù)排除危害，并應(yīng)對(duì)直接遭到損害的單位和個(gè)人賠償相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)和財(cái)產(chǎn)損失。這就不能看出，按照我國(guó)《民法通則》的相關(guān)規(guī)定，想讓有關(guān)責(zé)任人承擔(dān)因污染造成損害的民事責(zé)任，一定要以違反環(huán)境法的相關(guān)規(guī)定為前提要件；但環(huán)境法做出的民事責(zé)任的規(guī)定，則并不要求違反的要件，環(huán)境污染已經(jīng)造成損害，就要求建設(shè)單位承擔(dān)其排除侵害，賠償受損害人經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)損失的責(zé)任，這就讓法院在裁判相關(guān)環(huán)境糾紛的時(shí)候常常陷入尷尬的境地，因此，我國(guó)的立法機(jī)關(guān)應(yīng)糾正或刪除第124條的相關(guān)內(nèi)容，確保法律效果實(shí)現(xiàn)上的相統(tǒng)一。

5 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的建立與實(shí)施，是現(xiàn)代環(huán)境決策發(fā)展的需要。《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的實(shí)施促使我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度已形成相對(duì)完善、內(nèi)容較為充實(shí)的體系，它對(duì)于預(yù)防新的污染，緩減我國(guó)環(huán)境污染和生態(tài)破壞起到了積極作用。解決問(wèn)題，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度就會(huì)發(fā)揮環(huán)境管理的巨大作用，使我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度更加進(jìn)步與完善，更加有助于優(yōu)化設(shè)計(jì)、規(guī)劃方案，并使之得以有效落實(shí)，取得最大經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益和最小的環(huán)境影響，使人類(lèi)活動(dòng)與環(huán)境的保護(hù)、改善相適應(yīng)，保證可持續(xù)發(fā)展的進(jìn)行。

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